土地出讓改革與土地財政可持續發展

文/黃明廣 廣西公大房地產土地資產評估有限公司 廣西南寧 530022

1、中國土地出讓和房地產制度改革歷史與現實

中華人民共和國成立以后，土地屬國家所有，由國家統一分配，無償使用。中國城鎮 人口的住房以單位自建為主，住房是福利性質。

1986年6月《中華人民共和國土地管理法》頒布，同年國家土地管理局成立。1987年，深圳市作為中國改革試驗區提出以土地所有權與使用權分離為指導思想的改革方案，確定可以將土地使用權作為商品轉讓、租賃、買賣。并以協商議標、招標、拍賣形式出讓有償使用國有土地。

1988年3月全國人大通過了修改憲法的決定，修改后的憲法規定國有土地使用權可以進行買賣，1990年5月19日國務院令第55號發布中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例，中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和個人，除法律另有規定者外，均可依照本條例的規定取得土地使用權，進行土地開發、利用、經營。因此中國城市土地和房地產行業進入了新時代。

1998年3月國土資源部成立后，加大對國有土地的管理。同年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，（國發［1998］23號）宣布從同年下半年開始全面停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化，首次提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系：建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。初衷是：城市中的大部分家庭都由政府為他們提供經濟適用住房，開發商所建造的商品房約占供應總量的10%～20%。23號文旨在強調房屋公共產品特性，同時強調政府在其中的責任。

2006年國土資源部下發的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》中，建立了國有土地出讓的集體認定程序，對不能確定是否符合協議或招標拍賣掛牌出讓范圍的具體宗地，由國有土地使用權出讓協調決策機構集體認定出讓的具體方式。集體認定應當采取招標拍賣掛牌方式的，也應當以招標拍賣掛牌方式出讓。

2007年黨的十七大提出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，努力使全體人民“住有所居”。明確我國住宅政策的原則：首先，政府最重要的職責是搞好廉租房，讓那些買不起房或進城打工的農民工能夠租得起房、住得上房；其次，是建設主要面向中產階級的經濟適用房；再次，高檔住房主要靠市場調節，但必須有國家的宏觀調控，防止利用房地產炒作，造成市場混亂。2008年十一屆全國人大《政府工作報告》中，將住房保障列為重點推進的九項工作之一。同時，新組建的住房和城鄉建設部取代原有的建設部，以住房保障為核心的住房制度建設，住房公積金制度、住房補貼制度、住房供應體系也基本建立起來。

經過多年改革的實質運作，國人住房情況已有很大改觀。但是依然存在和面臨不適應、不適合的困難和問題。主要表現在：土地基本上以最高使用年限進行拍賣，土地價格連年增高。經濟適用住房始終不能作為住房供應的主體，而是時興一陣后基本消失于市面；商品房價格上漲幅度過快。過高的商品房價使大多數中低收入家庭的住房夢難以成為現實，苛刻的廉租房條件使一些低收入家庭不能租住廉租房，又買不起商品房。住房公積金制度、住房補貼制度覆蓋面偏小，個體差異過分懸殊、一些企業利用住房公積金規避企業所得稅和個人所得稅。住房公積金的覆蓋面不夠廣、住房補貼制度覆蓋面偏小、發放進展緩慢，遠遠跟不上房價上漲的節奏，一些地方的商品房價格與居民收入差額巨大。

2、土地出讓金與土地財政

土地出讓金，可稱之為"地價"，是政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，受讓人一次性交納土地約干年期的土地使用費；或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。

土地出讓金的實質是政府憑借所有權人地位收取的地租。地租是土地所有權的經濟實現形式，是為購買獲取土地預期收益的權利而支付的代價，即地租的資本化。在土地公有制度下，地租是國家從經濟上管理土地的一種重要方法，也是公共財政收入的一個重要組成部分。

在中國，土地出讓是有年限的，最高年限是居住用地70年;工業用地50年;教育、科技、文化、衛生、體育用地50年;商業、旅游、娛樂用地40年;綜合或者其他用地50年。現行土地出讓金，是將累計若干年地租總和，采取一次性收取。也就是說，居住用地土地出讓金是一次性收取70年地租。通過出讓方式批租土地，政府實際上透支了之后70年地租，而一次性獲取的財政收入。

利用地租和生產要素的價格來分配稀缺的土地資源，從理論上看符合經濟法則，通過市場運作形成土地價格的市場配制機制，可最大限度地實現土地資產價值，這是市場經濟發展的必然規律。自土地和房地產市場改革開放以來，政府通過招標、拍賣、掛牌出讓土地，取得可觀的城市建設資金，我國的城市經濟飛速發展，城市基礎設施和市民生活質量都有很大提高。還帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量外地農民進城務工，城市規模不斷發展壯大，給房地產業帶來空前的繁榮。土地財政的正面效應不容否定，土地財政應該給予正名。

時間追溯到20年前，自房地產市場放開到現在，各地方政府對土地資產的運作，基本上是在一種無序的狀態下進行的。相關數據顯示，從1998年至2014年，全國每年的土地出讓收入由500多億元猛增到4.29萬億元，增長了幾十倍。2015至2016年也都達3萬億以上。2017年國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%。值得注意的是，這也是2013年以來土地出讓收入增速最快一年。財政部公布的數據顯示，2017年全國政府性基金預算收入61462億元，同比增長34.8%。其中，土地出讓收入仍然占據政府性基金預算收入的"大頭"，占到八成以上。

以下表格可以看出土地出讓金收入占據地方財政收入很大比重。（億元）

十幾年來，土地出讓金已經成為各地方政府的主要財政收入來源，現在決定當地城市建設投資的規模，就看土地出讓收入能有多大。這就要求我們對土地出讓更加重視，在土地問題上籌碼還得加大。我國的土地制度是社會主義土地公有制，土地作為資產具有限性、固定性，土地利用又有相對性、多樣性；而土地的權利性是土地價值的決定性因素，土地的價值更多地取決于土地上附加的權益；同樣一塊地，權益不同、利用不同價值差異極大，這就決定了我國的土地管理要保證土地公有的前提下，最大限度地提高土地利用綜合效益，各級政府要緊緊依賴土地資源的自然屬性和經濟特性，充分利用好土地資源，切實管理好城市土地資產，對土地資產管理運作必須法律化、科學化、制度化，充分發揮土地資產的收入潛能，嚴防土地管理的各種短期行為；促進地方土地出讓金收入最大化，保障地方土地財政收入的持續性和穩定性。

3、目前我國城市土地問題與困境

現行的土地出讓制度，基本上都是按最高使用年限的期限，實行價高者得的拍賣方式進入房地產市場。在房地產市場起步階段，房價比較低，土地價格占比不大，公眾對土地出讓金的關注較少，但隨著房地產市場不斷發展，加上信貸資金向房地產投資傾斜，而地方政府財政對土地出讓收入嚴重依賴，也導致其不得不控制著當地房地產市場；這種模式不斷推高了地價并造出了一個又一個地王，同時又反作用于房價，形成房地產價格不斷上漲。從1999年到2016年不到20年時間，一線城市的房地產價格上漲超過5倍，三四線城市的房地產價格上漲3-4倍或更多，小縣城的房地產價格也上漲2倍以上。以南寧市為例，2000年商品房價格平均不到3000元/平方米，現在接近10000萬元/平方米。住宅用地出讓的平均樓面地價從不到1000元，飄升到2017年6000元至10000元以上。

城市土地是最大的國有資產，但是我們對此的認識度重視度還嚴重不足，土地資產管理意識模糊。我國目前對住宅用地使用權出讓年限為最高70年期，而十幾年來不管市場如何變化，基本上都是按最高使用年限一次性拍賣，而且對到期后的處理辦法沒有明確的規定。加上城市建設用地的有限性和稀缺性，無形給炒地資本營造了很大的炒作空間，這對抬高房地產價格有推波助瀾的作用，而地價的不斷攀升最終會轉化為商品房成本，造成中國目前的住房價格過高，居民收入趕不上房價的漲幅。房價的快速上漲大大超出居民收入的增長速度，房價與居民收入在不斷拉大，普通群眾被迫向銀行貸款買房。住房貸款占銀行信貸金額過大，形成很大的信貸風險。現實生活中的高房價成為壓在中國年輕一代身上的一座大山，無數有知識的年輕人因為高房價逃離大城市，老百姓的收入相當一部分要去還房貸，多數中國人不知不覺地淪為房奴，變成金融資本的奴隸。這是一個很嚴重的問題，必須引起足夠的重視。

2016 年 12 月末，人民幣房地產貸款余額26.68 萬億元，同比增長 27%，個人購房貸款余額 19.14 萬億元，同比增長 35%，全年增加4.96萬億元，同比多增 2.31 萬億。據央行最新發布的2017 年金融機構貸款投向統計報告顯示，2017 年末，金融機構人民幣各項貸款余額120.1 萬億元，同比增長 12.7%，人民幣房地產貸款余額32.2萬億元，同比增長20.9%，個人住房貸款余額21.9萬億元，同比增長22.2%。

中國人家庭為住房占用了全國人民幣貸款金額的20%，人均超過1.5萬元。國人一年支付的房貸利息已超一萬億（10000億）。不斷高漲的個人房地產貸款余額和房貸利息及超出居民收入發展速度的房地產價格，對整個中國的經濟和金融都或將產生致命毒害。

從中國房地產國情來看，眾所周知，“居者有其屋”、“無家不安”是中國人民頭腦里深根蒂固的傳統觀念。中國是有13億多人口的大國，改革開放帶動的農村人口城鎮化問題現在也還是初期階段，城鎮住房需求量大。一個人一個家庭一旦要在城鎮生活下來，他就想擁有屬于自己的住房，租房是一種臨時措施，買房是絕對的想法。另一方面，中國市縣一級地方政府是相對獨立的財政法人，各地政府都有追求財政利益最大化目標，住房民生問題其實根本不是地方財政的首要問題。相反，地方政府希望房地產市場產銷兩旺，土地越來越值錢。可以肯定地說，在房地產市場價格節節升高的今天，作為地方政府也不希望本地房價往下降，控制房價只能政出中央。只要土地財政運作的基礎沒有變，房價上漲就很難停下來。由此可見，現實要求我們改革現有的土地出讓政策制度，完善我國的社會主義土地市場經濟體制，建立符合我國市場經濟要求的國土資源管理機制。

4、土地出讓改革的出路與對策

中國土地和房地產制度改革和房地產市場十幾年來的發展，給我們帶來了豐豐厚的回報，中國絕對多數人已經擺脫貧困和溫飽問題，中國的城市化發展正在加快，房地產市場差異化發展需求潛力很大。我們必須把這個潛在需求變成有效需求，就是房價必須平衡供給，必須要解決住房價格和居民購買力的銜接和配合，使潛在的需求變成有效的需求，這是政府應該盡快解決的一大問題。

長期以來，政府嘗試采用廉租房，經濟適用房等保障性住房來解決居民住房問題，但收效甚微，原因是興建廉租房、經濟適用房對地方政府來說沒有直接利益，至少獲得利益不大。共有產權房作為經濟適用房的一個翻版，同樣因為作為投資主體的地方政府直接利益不明確難以推動，只有在當地政府財力具有投資能力時可適度安排。公共租賃住房又是當前房地產市場又一次新的嘗試，適合外來務工經商的流動人口需要，而且對投資者來說投資回報率低投資回收期過長，前景也不容樂觀。

簡單來說，廉租房、經濟適用房、共有產權房、公共租賃住房、人才房等保障性住房，都成不了氣候的根本原因主要有以下幾方面：第一，違反了市場原則，市場原則是商品的使用價值與交換價值相關。改革開放后，中國已經實行住宅商品化，與普通商品房相比，廉租房、經濟適用房等保障性住房的價格顯然背離市場原則。第二，是違反公平原則，廉租房、經濟適用房等保障性住房的價格跟商品房市場價格差距極大，但由于數量有限，在經濟狀況基本相同的條件下有的享受得到，而有的享受不到，顯失公平。第三，是不符合中國國情和財政體系，不僅違背了經濟發展應遵循的價值規律，損害公共財政利益；也是與中國特色社會主義國家國情不符。

習近平總書記在中共十九大報告中明確指出：不忘初心，牢記使命，不忘初心方得始終，堅持以人民為中心，堅持全面深化改革。堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性。把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，堅持在發展中保障和改善民生。增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持以人民為中心和人民主體地位，是當前深化土地出讓改革的指導方針。必須尊重市場規律，從中國當前國情實際情況出發，處理好政府和居民購房戶之間的利益關系。在明確國家土地所有權和收益權的長期不變前提下，解決好土地出讓金基礎性制度的收支安排，減少土地出讓年限，出讓年限到期后按年繳納土地出讓金，推動地方政府實施土地出讓金分期收繳；核心問題是把土地出讓金一次性收取改為租售并舉，形成半售半租，逐步實行土地價格年租制的地價模式。把基礎房價降到合理價位，讓普通老百姓都得買得起屬于自己的住房；確實保障全體中國人民住有所居。

大家知道，我國現行土地使用權出讓最高年限為：居住用地70年，現在的房價的主要部分是政府收取的土地出讓金，如果政府不是一次性而是分期收取，基礎房價就有很大的下降空間。

假設某市某宗住宅用地市場價格為1200萬元一畝，規劃容積率為3，折為樓面地價6000元/平方米，100平方米住宅的土地價格為60萬元，如政府先收取一半30萬元，余下30萬元按年收取，這樣100平方米住宅的土地價格能少貸款30萬元，如按目前商業貸款利率4.9%計算，二十年貸款還款總額471199.72元，每月還本付息1963.33，這個支出銀行拿去利息171199.72元，如果這項銀行利息支出171199.72元轉換為政府收入，對土地財政的貢獻可想而知。

這就是說如果在土地出讓環節做出改革，把土地出讓金一次性收取改一改，先收一半，另一半按年收取，形成半售半租的地價模式。把目前流入銀行的錢轉入到土地財政賬戶。一方面為居民提供了相對較低價位的普通商品房，使其“買得起，住得上”；另一方面，改善和優化了熱點城市商品住房供給結構；還能緩解了一線和熱點二線城市房價上漲的壓力，在一定程度上能夠平抑房價，疏解高房價的困擾。對購房戶對政府都是雙贏的選擇，可避免重蹈經濟適用房、限價房出現的套利現象。一來解決了當前高房價百姓買不起的問題，又化解了居高不下的銀行信貸風險，更重要的是解決了政府短期利益和長期利益沖突，防止寅吃卯糧；也可防止被動調控房地產價格造成土地財政收入減少。對于前期出讓已經到期的各類土地（住宅、工業、商業、其他用地）和不便出讓的土地，一律采取按年繳納土地出讓金的年租制(地租稅)，以此確保城市國有土地資產的收益的穩定性和連續性。

在房價較高的城市，可在住宅用地出讓總量中先拿20-30%面積進行分期收取土地出讓金的方式，通過招標拍賣后先收取一半的土地出讓金，開發商開發完成后出售給需要住房的居民戶，再由居民戶每年分別補交余下土地出讓金，考慮到資金的時間價值和居民的承受能力，這個補交數的時限和數額應該平衡考慮，從中找到購房住戶和政府雙方都能接受的方案。取得經驗后再根據市場情況擴大此類供地。

房地產市場是一個多元化主體，客觀存在多層次多方面的住房購買需求，對高收入人群，可以一次性支付購買，對于低收入群體，可以選擇分期支付方式；政府方面也不用過分干預。為解決部分地區房地產市場困局，國家必須從政策層面促進各地方政府利用市場機制，在遵循價值規律的原則下把城市土地經營好，必須明確城市土地資產國有化原則長期不變；必須明確土地使用年期到期后按年交納地租稅。要有計劃有步驟減少土地出讓年限，推動地方政府實施土地出讓金分期收繳的積極性和主動性；以差別化房價從源頭和根本解決低收入人群買得起房的問題。注重發揮政策的扶持、導向、帶動作用，既是推進供給側結構性改革、促進經濟社會良性發展的需要，也是推進全面建成小康社會、保障人民住有所居，回應人民期待的必然要求。認真學習貫徹十九大報告的改革指示精神，以新姿態推進土地和房地產市場改革，積極化解房地產市場系統性風險；努力實現城鎮居民住有所居的目標。保障社會主義公有制土地財政健康可持續發展。