“競合+創新”重塑城市群發展模式

張超 李俊義 白明山

“十三五”時期是我國城市群建設大力推進的關鍵時期，專家認為，要實現城市群經濟的發展和壯大，就必須在城市群內部設置科學的競合機制，進行各個行政主體之間的利益協調，并通過科技和制度創新重塑城市群發展模式。

我國城市群發展的三大戰略方向

“京津冀、長三角、珠三角三大城市群未來要建成世界級城市群，成為高端人才、全球投資、科技創新、優勢產業的核心集聚地，以及全球重要的經濟增長極和影響全球經濟的重要區域板塊。”上海財經大學區域經濟研究中心副主任張學良認為，部分區域性城市群應定位為我國乃至亞太地區的發展高地，聚集部分全球高端要素，從而影響區域和全國經濟。

空間格局上從單極化向多極化、扁平化發展。中國城市規劃設計研究院區域規劃研究所副所長陳明說，過去我國區域發展存在著過度極化的現象，即使在城市群內部也存在著嚴重的發展不均衡現象。未來要以大城市為依托，逐步打造大中小城市和小城鎮協調發展格局。城市群內部的要素和資源逐步向整體擴散，各城市最終形成分工明確、功能合理、產業布局協調的扁平化城市體系。

發展動能要從要素和政策驅動轉向創新驅動。曾任浙江省發改委副主任、省發展規劃研究院院長的劉亭認為，隨著勞動力成本上升、生態環保要求提高，城市群發展的要素和政策紅利空間越來越有限。未來，中國城市群要成為世界高端要素集聚地，就必須走創新驅動的路子，在科技、制度、理念以及管理等領域不斷創新。

發展模式從政府主導轉向市場主導。張學良說，我國的城市化進程主要遵循自上而下的推動模式，即政府通過行政力量來集中資源和政策發展城市。隨著我國城市化水平和市場化水平的提高，城市群的發展應該逐漸樹立自下而上的主導型推動模式，充分發揮市場機制的作用。在區域規劃的前提下，通過價格機制讓要素充分流動，讓產業在城市群間、城市群內部自由選擇，獲得最優效率。

構建多元參與的協調發展機制

記者調研發現，當前城市發展中普遍存在的環境污染、資源匱乏等問題，往往超出現有行政區劃的邊界，導致地方政府在解決問題時或力不從心或互相推諉，甚至進一步導致問題的惡化。

專家普遍認為，區域協調機制在實現區域協同發展的過程中起著重要作用。“構筑城市群內各地方政府共同參與、制度化水平較高的區域協調和監督機構，綜合運用各方面手段和政策，協調各方利益，才能對促進城市群的整體發展起到積極作用。”湖南省委黨校經濟教研部教授王克修說，城市群要建立定期協商制度，加強信息溝通、增進互信互助，真正把促進城市群協調發展作為最高目標，使城市群發展邁向更高臺階。

長江中游城市群的武漢、長沙、合肥、南昌四個城市，已簽署協議，約定到2017年年底，基本實現人才信息互聯互通。專家建議，這樣的政府信息互聯互通，還可以向更廣的領域擴展，比如食藥監、金融等。尤其考慮到當前區域性金融風險問題不斷凸顯，跨區域案件日益增多。只有通過金融監管數據的互聯互通，才能有效防范金融風險。

2017年9月，廣州、佛山兩市政府共同印發《廣佛同城化“十三五”發展規劃》，這是廣佛同城的首個系統化、全覆蓋的發展規劃，包括了基礎設施、交通、產業、醫療、社保、教育、環保等方方面面的同城化規劃，并對廣佛同城化發展進行了總體定位：“十三五”期間，廣佛區域建設成為珠三角世界級城市群核心區和全國同城化發展示范區。

佛山市發改局區域規劃科科長楊中告訴記者，廣佛的市長聯席會議等制度在城市協同發展方面起到良好的示范效應。跨行政區統籌管理機構應當在跨行政區的重大基礎設施建設、生態環境保護和各類自然資源開發上作出統籌規劃，并督促規劃的有序實施。還應當在地方性政策法規上作出協調和規范，營造有利于城市群整體發展的政策環境，避免因為政策差異導致的城市群內耗。

構建科學合理的城市群協調發展機制，首先要提升城市群統籌管理機構的權威性，在處理重大問題時有較大話語權和處置權；其次，聯合會議要制度化、常態化，逐步引導城市群內部協作發展制度化、法制化，探索建立促進城市群整體發展的常態化制度；最后，構建多元化城市群發展網絡體系，積極引導社會、企業等多元主體的參與，有助于集民智、匯民力。

先行先試再造改革和創新紅利

劉亭等專家認為，城市群匯聚了人才、技術、資本、信息等高端要素，在促進經濟結構轉型和經濟結構調整上具有優勢條件，理應成為先行先試的引領者。

一是統籌規劃、科學定位。長沙市委黨校經濟學教授李躍說，要做好城市群在國家戰略中的動能定位和城市群內部城市間的功能定位，避免出現城市群間和城市群內部的過度競爭和同質化發展，實現城市群間和城市群內部各個城市之間的協調發展。

二是逐步建立需求導向性的區域規劃。陳明表示，城市規劃對城市的發展至關重要，城市群作為多城間的組合體更需科學的規劃。在政府制定規劃中引入需求管理理念，規劃制定的全過程、全要素中充分考慮公眾的需要和感受，提前將未來的需求計劃性分配在不同時間段內，從而有效控制使用區域內的生產要素和各種資源，達到以人為本、綜合平衡各種訴求、效率與公平統一的科學發展目標。

三是培育優勢產業，實現協同發展。孫銀生說，應把握國際產業分工的趨勢并結合本地的產業規劃以及定位，充分發揮城市群產業集聚的規模效應，既要加大吸引境外投資的力度，也要扶持本國大型企業境外投資，結合國家“一帶一路”倡議，實現“走出去”的目標。

四是協調城市群之間和城市群內部的發展，加強法律的規范和制度的構建。部分受訪專家表示，從具體的法律法規設立來說，可以制定關于城市群發展的法律法規政策，如區域規劃法等，以此來加強城市群建設的法律法規政策保障機制，突出強化城市群規劃的法律地位。

五是暢通城市群內人才流動機制。部分基層干部表示，構筑一體化的人才流動機制是促進城市群協調發展、提升城市群綜合競爭力的重大戰略舉措。人才保留機制涉及戶籍政策、福利制度、薪資水平、子女教育等問題。充分發揮城市對人才的集聚作用，就應著手破除人才流動的藩籬，調動政府、企業等部門的主動性和創造性，進一步完善城市群內人才流動和保留機制建設。