多中心治理視角下異地搬遷扶貧模式研究

摘 要：隨著我國精準扶貧已經到了攻堅階段，異地搬遷扶貧模式是精準扶貧下開創的新模式，該模式在加快完成扶貧攻堅任務的進程中起到了中堅作用。隨著異地搬遷扶貧模式實施，這一過程也出現了一系列問題，當前完善該模式成為一項重要任務。本文以涼山州為例，基于實地調研資料，從多中心治理視角出發，避開以政府為中心傳統模式，提出在政府，市場和社會的三維框架下建立一個多中心治理體系。

關鍵詞：異地搬遷扶貧模式；多中心治理

一、引言

中國精準扶貧工作正處在攻堅克難關鍵時期，結果成效顯著但過程出現很多問題。在精準扶貧政策指導下各基層政府針對當地扶貧實施情況投入大量資金啟動異地扶貧搬遷工作，扶貧模式的重新定位是實現精準扶貧，戰勝貧困的關鍵措施。加快實施遷地扶貧項目，可以從根本上解決扶貧開發和貧困人口發展問題。

二、是實施扶貧模式的現狀

（一）異地搬遷扶貧模式背景

2016年國家扶貧開發“十三五”規劃，指出移民安置方法及扶貧土地的遷移的對象主要是位于深山，落基山脈，高山，荒漠化和地方病等生活條件差，處在貧困人口的發展中，生態脆弱，限制或禁止農村地區，所謂的沒有基本的發展條件。這清楚地指出，異地搬遷扶貧模式具有典型的山地特征。異地搬遷扶貧政策目的在于，讓貧困戶有好房住、有創業就業機會、子女有好環境讀書，是解決邊緣地區貧困人口根本政策之一，讓邊緣地區人口脫離“受災—貧困—扶貧—再受災—再貧困—再扶貧”的惡性循環，最終實現徹底改善搬遷貧困群眾生活居住環境和生產發展條件，并在在2020年前實現穩定脫貧。

（二）涼山州扶貧方式的重新定位

2016年6月3日，全州移民扶貧搬遷工作推進會議召開，標志著遷地扶貧搬遷工程的正式啟動，是國家扶貧的重要任務之一。在大涼山的深處，許多地方環境惡劣，沒有基本的發展條件。“一方水土養活不了一方人”對于這些地區的貧困人口，國家將遷地扶貧與搬遷與生態保護和農民收入緊密結合起來。通過培養專業合作社，建立家庭農業（放牧）等新型農村合作組織，我們將積極引導人們搬遷，改變生產生活方式，盡快融入當地社會。真的讓搬遷的人過上好房子，過上好日子。

三、異地搬遷扶貧模式面臨的問題與挑戰

（一）政府角度

1、扶貧資金有限

目前涼山州的安置和扶貧資金主要來自各級各部門發放的扶貧資金中的專項資金，但當前我國經濟社會發展總體水平不高，區域發展不平衡問題較為突出。這樣的專項資金遠遠不足以彌補資金缺口，異地搬遷扶貧資金需求量太大，在異地搬遷扶貧模式中，不僅要給貧困戶修建房屋，還包括建設各類配套基礎性設施、創業就業指導培訓、安排工作等一系列工作，專項資金分配給異地搬遷扶貧工作的資金總額嚴重不足以負擔，異地搬遷扶貧仍面臨十分艱巨的任務。

2、政策與地方不匹配

由于搬遷區主要分布在集中的連片區和國家扶貧重點縣，農村許多農村貧困人口生活在相對偏遠的地區，基礎設施相對落后，水土資源嚴重錯配，生態環境極其脆弱，水，干旱，泥石流等自然災害較多。導致易地扶貧搬遷工作因各地實際情況不同，在國家統一政策指導下還需要制定因地制宜的配套政策，這都存在許多困難和問題。首先，不同地方的貧困家庭搬遷已成為一個主要問題。一些被拆遷人繼續耕種原有的承包地，成為住在“老房子”并住在“新房”的“兩棲”農民，他們一般希望保留原有的承包地。還林還草的，遷人地與用地政策及稅費政策如何給予優惠支持；土地流轉機制如何建立；農戶進人城鎮，子女入學、戶口遷移、治安管理、用電用水、城鎮建設等方面的實際問題究竟怎樣解決，需要有配套政策予以引導和規范。當地易地扶貧搬遷模式是否與當地實際情況相匹配，是否可以可持續發展下去才是最為關鍵的。

3、扶貧工作責任分配

異地搬遷扶貧工作中的許多難點、重點、熱點，沒有清晰具體政策來解決。各地扶貧開發定位模糊；其次異地搬遷扶貧專項資金由哪一部門管理及負責，或者幾個相關部門之間出現權責不清，扶貧工作部門的地位不高導致的權責不一問題。比如涼山州在完善搬遷項目中前置與后續的程序申報、考核、驗收未一一對應，導致易地搬遷用地從申報到獲批一般需要半年以上時間，如果搬遷地項目工程規模較大就有可能需要一年以上時間才可能完成，在這過程當中需要不同部門審批、考核等，這些程序有時候需要幾個部門共同完成，就會花費大量時間和精力，讓異地搬遷扶貧工作完成率難上加難。

（二）市場角度

1、房屋建材價格高昂

貧困地區的異地搬遷模式修建新房屋是做好減貧工作的重要組成部分，而搬遷安置房的修建更是扶貧工作的重中之重，建筑材料價格沒有得到合理控制，花費更多的資金投入，讓扶貧安置房建設的失去根本保障。實施異地搬遷政策地區企業與商戶很多背離市場價格標準，紛紛提高修建房屋必需品鋼鐵，水泥等一些建筑材料價格，導致政府花費巨大資金在搬遷房屋上，專項資金建設成本大大增加增加。比如單個地區建房的成本超過了控制標準，導致扶貧搬遷工作難以完成，政府壓力巨大。

2、運輸成本

在貧困地區，搬遷是擺脫貧困的重要途徑之一。中國計劃在“十三五”期間實施已登記的1000萬貧困人口的扶貧和搬遷。在實施過程中，會有一些同步搬遷人員，因此總規模將超過1000萬。據相關數據顯示，目前異地搬遷成本核算下來一個人平均就要花費6萬元。其中一半用于住房建設和建筑材料運輸費用。許多農村貧困人口生活在相對偏遠，相對落后的基礎設施，水，干旱和泥石流等自然災害程度較高的地區。這給房屋修建選址與建材運輸提出了很大的挑戰，建材的運輸不僅耗時，其次很大可能在運輸路上損毀，成本大大提高。

3、人工費用

移民搬遷是一個巨大的項目。這其中分配給人工費用能有多少錢，修建房屋項目工程浩大，需要很多建筑工人參與，雖然一般由政府與承包工程企業簽訂合同，但人工費也需要從異地搬遷扶貧專項資金當中出，并且現在市場建筑人力資源短缺，需要高價格才能招攬到承包單位，以招攬到更多建筑工人。

（三）社會角度

1、貧困戶對模式認識

要實現異地扶貧搬遷，首要工作是給在檔貧困戶做思想工作，但在動員時遇到很多貧困戶因不理解政策的具體有哪些好處，而且，貧困家庭成員的意見并不統一，各種流言蜚語都不會消失。基層政府開展扶貧搬遷工作非常不利。其次貧困戶不愿意搬遷還因為，能夠自給自足的土地沒有了，在檔貧苦戶基本上為農民，種地經驗豐富，靠天吃飯，但要求他們去城市里面工作難度太高。搬遷地多是在城鎮或者鄉鎮集中區，土地珍貴，政府不可能像之前一樣，每人每戶還有土地。異地搬遷過去，就需要讓貧困戶明確放棄他們賴以生存的土地，對未來生活來源的恐懼感，以及大大增加的生活成本，當地扶貧工作只考慮到異地搬遷，而沒有給予相配套的工作問題，僅僅讓貧困戶住好房就等同于脫貧，而不考慮后續生活問題，比如鄉鎮企業或者外出務工解決收入問題，那還不如靠天靠地種地生活加上國家給予生活補助好，并且隨著脫貧攻堅任務的加快和脫貧時間的限制，有些地區出現了所謂的“強制脫貧”現象，拿出數據等就評判脫貧。這些問題必然導致貧困戶出現“返貧”現象，不得不成為搬遷戶們需要考慮的問題。

2、貧困戶后續可持續發展問題

搞好扶貧搬遷也是全面建設小康社會的重要內容。不僅要解決異地搬遷扶貧各項工作，還要考慮到搬遷貧困戶后續生活發展問題。首先，許多人不愿意搬遷的原因是搬遷后相應的生活安全問題，因為搬遷的家庭在文化上更低劣，技術更少。我找不到一份好工作，但我必須面對家庭的生計問題，這使他們害怕搬家。在鄉下，當你厭倦了自己時，你不會感到饑餓和冰凍。他們自己沒有相應穩定的收入來源，這種情況給我們的搬遷家庭帶來了不安全感。其次，一些貧困家庭認真地“等待，依賴，想要”。寧愿繼續當貧困戶繼續接受政府幫扶，也不愿實現自我努力脫貧致富。最后從實地調研過程中發現中，貧困戶的流動性過大，很多貧困戶經過搬遷并未穩定，有些人會選擇新的地方搬遷，有些人可能會回到原產地。在重新安置的移民離開后，他們的房屋和土地要么被出售給無計劃的自發移民，要么被空置。我們在許多移民村發現，移民村的一些房屋空置，有些房屋空置，因為一些計劃中的移民搬走了，有些根本沒有。移民村也有一些家庭沒有戶籍，因為他們不是有計劃的移民，而是購買移民住房的自發移民。這并未取得重新安置扶貧工作的預期效果。

四、啟示與建議

1.從不同角度增加對扶貧資金的投入

在貧困戶從不同地方轉移資金的支持下，政府應該提高補貼標準，加大支持力度，針對不同地區和不同農民的差別化補貼，使貧富農民能夠充分分享現代化的成果；其次可以通過制定稅收，土地使用等相關優惠政策，積極鼓勵社會資金參與各地扶貧工作，在引導社會企業積極參與在異地搬遷扶貧資金參與下結合產業扶貧，為安置點后續的可持續發展出一份力。

2、制定配套政策

從調研結果來看：首先，在資源稟賦，地理條件，生活環境，公共服務和支持政策需求方面，全國貧困家庭的搬遷存在明顯差異。所以當地政府在實施異地搬遷扶貧政策時要制定相應的配套政策，依據貧困戶的實際狀況確定合理的搬遷地、配套公共服務等，以達到異地搬遷能夠經受住后期可持續發展考驗；其次，鑒于被拆遷人口的家庭結構和能力存在問題，可以根據當地情況采取分階段搬遷，為拆遷戶提供更多資源；對受過教育或能夠適應城市工作的貧困戶，可優先將這部分人進行搬遷；最后，對于勞動能力有限，僅用于農業的貧困戶，他們主要采取集中安置的方式，提供適應當地條件的農業和非農業支持。避免導致不可持續發展的移民安置方法和簡單的非現場搬遷，無需工作保障。

3、以市場為導向建立城鄉統一要素市場

由于缺乏城鄉統一的要素市場和高流動性，尤其是勞動力市場，中國貧困人口的空間流動性目前較弱。如果我們能夠建立城鄉統一和高流動性的要素市場，特別是勞動力市場，就要讓窮人實現市場和有效市場要素的結合。同時，政府在扶貧中發揮積極作用，推動建立統一，高流動的城鄉要素市場，特別是勞動力市場。加強改革的力度有望使扶貧的有效性更加顯著。在移民城市化進程中，有必要以社會政策為指導，積極推動城鄉一體化發展。要解決現有移民政策不適應移民流動的問題，有必要考慮移民的社會保障和產業發展支持，建立統籌城鄉的社會保障體系，并將其融為一體。特別是考慮到就業穩定性差，經常更換工作的特點，有必要覆蓋流動性強的移民社會保障制度。

4、建立搬遷和扶貧機制

不同地方的搬遷規劃需要適應移民的流動，在城鄉統籌的基礎上建立移民和扶貧的流動機制。增加移民的生態資產補償。在搬遷的政策框架下，移民在土地，住房，社區基礎設施建設和就業等各方面得到了政府的財政支持。這些支持的提供是基于扶貧，而非生態補償。移民的原始土地，家園和森林大多被轉變為生態用途并提供生態服務，但其價值未計算。對移民安置發展的支持應從扶貧轉向生態補償，并在計算生態服務價值的基礎上提供生態補償。生態補償可以增加移民的經濟資產，從而幫助他們在移民后更好地融入城鎮的生產和生活。生態補償可以覆蓋所有移民，而扶貧只應針對移民中的貧困家庭。通過生態補償振興原有資產，將對移民后的穩定發展產生積極影響。

5、減少移民新村的建設

大量移民新村的建設不僅遇到了土地瓶頸，而且消耗了大量資金，增加收入的效果有限，在一些生態脆弱地區容易造成生態退化。應最大限度地發揮現有鄉鎮的作用，特別是對于進入城鎮的移民。在移民城市化進程中，有必要以社會政策為指導，積極推動城鄉一體化發展。如今，移民的扶貧和社會保障以移民村為基礎。要解決現有移民政策不適應移民流動的問題，必須考慮移民的社會保障和產業發展支持，建立統籌城鄉的社會保障體系，并將其融入異地。特別是考慮到就業穩定性差，經常更換工作的特點，有必要覆蓋流動性強的移民社會保障制度。

6、結合社會情況采取更加靈活的搬遷政策

異地搬遷扶貧可與其它扶貧政策相結合，比如與產業扶貧政策相結合。其次，對于那些沒有受過教育以及沒有能力在城鎮工作的貧困戶，可以采取通過實施生態保護和生態建設項目，或通過土地轉讓增加農業就業機會，幫助他們增加收入。比如對于年紀較大、體力不足的貧困戶在搬遷后很難承受城鎮性工作，但他們可以參與家鄉的生態保護和生態建設。創新性的搬遷政策可以為不同的農民安排不同的配套政策，同時更需要準確到家，實施“戶到戶、人到人”精準配套扶貧措施。同時建議所有地方結合自身條件的重新定位，廣泛收集就業意向和市場需求，開展適合提高貧困戶能力的職業技能培訓。

五、小結

在扶貧實踐30多年來，中國各地的搬遷模式更加多樣化，這符合國家的發展和移民的需求。從多中心治理視角下，構建政府、市場和社會三維框架下的多中心治理體系，對創新異地搬遷扶貧模式及有效完成扶貧工作，起著積極作用。“十三五”時期是中國實現全面消除農村絕對貧困的關鍵時期。因此，我們必須了解當前的搬遷和扶貧形勢面臨的新情況，不斷完善搬遷安置方式。從而更好地完成精準扶貧的任務。

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作者簡介

張黎婷（1993-），女，彝族，四川昭覺人，碩士學歷，中央民族大學在讀學生，研究方向：行政管理。

（作者單位：中央民族大學管理學院）