城市污水處理項(xiàng)目PPP模式分析及契約選擇

王明蕾

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的財(cái)政壓力不斷增大，為此，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。本文以城市污水處理廠為例，分析城市污水處理項(xiàng)目PPP模式的管理模式與契約選擇，發(fā)現(xiàn)利潤(rùn)加成合約能夠?qū)崿F(xiàn)運(yùn)營(yíng)商生產(chǎn)性努力最大化和社會(huì)公眾利益最大化。

關(guān)鍵詞：污水處理；PPP模式；契約選擇

我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)期，但是經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展帶來(lái)的是大量工業(yè)廢水和生活污水直接排入水體，不少城市近年來(lái)都曾出現(xiàn)過(guò)缺水現(xiàn)象或影響人民健康的安全大事，污染處理問(wèn)題迫在眉睫。傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)建設(shè)模式存在著投資、建設(shè)、管理、使用一體化帶來(lái)的效率低下、投資規(guī)模大、經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重問(wèn)題，而PPP 模式的應(yīng)用和推廣，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民生活水平提高等方面，都具有顯著效果。

一、文獻(xiàn)綜述

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是指在某些經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，公共部門(mén)和私人部門(mén)以實(shí)現(xiàn)共贏為目的建立的長(zhǎng)期、制度化、互利的合作模式。國(guó)外學(xué)者起步較早，且已形成較完善的理論。加拿大PPP 國(guó)家委員會(huì)（1999）、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院（2000）、美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)（2003）、歐盟委員會(huì)（2003）曾先后對(duì)PPP模式做出了官方定義。國(guó)內(nèi)學(xué)者王灝[]（2004）最早對(duì)PPP進(jìn)行了較為系統(tǒng)的歸納總結(jié)；張喆、賈明、萬(wàn)迪昉（2008）通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)PPP的三層次認(rèn)識(shí)進(jìn)行回顧，指出國(guó)內(nèi)外學(xué)者尚未形成對(duì)PPP的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而其實(shí)質(zhì)均是基于PPP的契約特征[]。鄧小鵬等（2008）在對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的研究過(guò)程中總結(jié)了容易引發(fā)項(xiàng)目失敗的13個(gè)風(fēng)險(xiǎn)并提出了9大風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則[]；葉曉甦和周春燕（2010）認(rèn)為動(dòng)態(tài)集成化的風(fēng)險(xiǎn)管理是一種有效的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移辦法，通過(guò)公共部門(mén)和私人部門(mén)在項(xiàng)目的各個(gè)階段共同參與風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到平衡分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的[]。眾多學(xué)者的研究表明，不同的合約選擇會(huì)對(duì)PPP模式的效率和風(fēng)險(xiǎn)防控產(chǎn)生明顯影響。因此，分析PPP模式合約選擇對(duì)探索我國(guó)污水處理項(xiàng)目具有重要意義。

二、城市污水處理PPP項(xiàng)目

城市化帶來(lái)的二、三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展和常住人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，使得污水處理系統(tǒng)必不可少。國(guó)家對(duì)于污水處理問(wèn)題的重視程度不斷提高，“十一五”至“十三五”期間，均制定了《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》。以前，污水處理作為環(huán)保工作的重要組成部分，一直是以政府為主體來(lái)開(kāi)展的。而近年來(lái)采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)污水處理項(xiàng)目，為政府的環(huán)保工作開(kāi)拓了新路徑。以污水處理廠為例，根據(jù)污水處理廠的不同形態(tài)，分為以下三種不同模式。

（一）原有污水處理廠模式。對(duì)于運(yùn)營(yíng)過(guò)程與建造過(guò)程分離的PPP模式，一般包括服務(wù)外包或租賃、合同承包制的委托運(yùn)營(yíng)兩種，后一種情況居多。委托運(yùn)營(yíng)以合同約定為中心，確保污水達(dá)標(biāo)排放是雙方合作的前提，提供永久、穩(wěn)定、高標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)的水是雙方合作的目標(biāo)。

（二）改擴(kuò)建污水處理廠模式。包括租賃一經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓、購(gòu)買(mǎi)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓兩種。其中TOT最為普遍，是指政府將污水處理項(xiàng)目一定期限內(nèi)的產(chǎn)權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給投資人，以獲得資金的一種融資方式。這種模式可以減輕政府的財(cái)政壓力，降低運(yùn)營(yíng)成本，提高污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。

（三）新建污水處理廠模式。包括建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓模式，建設(shè)一擁有一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓模式，建設(shè)一擁有—經(jīng)營(yíng)等模式，其中第一種BOT模式最為普遍。BOT模式中，項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)自行承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，特許期結(jié)束時(shí)將項(xiàng)目完好地?zé)o償?shù)匾平唤o政府或政府授權(quán)的部門(mén)。

三、城市污水處理PPP項(xiàng)目契約選擇

（一）PPP項(xiàng)目的契約分類

根據(jù)張五常對(duì)合約的分類，把政府和私人部門(mén)的合約類型分為三種，成本加成合約、利潤(rùn)分成合約和使用費(fèi)合約[]。成本加成合約是指合同簽訂時(shí)，雙方只約定工程質(zhì)量，價(jià)格由發(fā)包方承擔(dān)，承包方是按固定利潤(rùn)率結(jié)算的，漲價(jià)部分由發(fā)包方承擔(dān)。也就是說(shuō)，成本加成合同的風(fēng)險(xiǎn)是由發(fā)包方承擔(dān)的。成本加成合約多適用于公益性項(xiàng)目，政府擁有所有權(quán)并承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)獲得固定比例的收益。因?yàn)樵诠嫘皂?xiàng)目中，由于不具有經(jīng)濟(jì)利益，也就不存在營(yíng)運(yùn)階段，只存在設(shè)計(jì)、建造、維護(hù)階段，因此政府更多地把公益性項(xiàng)目納入外包類PPP模式。利潤(rùn)分成合約是政府和企業(yè)按股權(quán)比例共同出資，依照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享”的原則進(jìn)行合作的合同模式。利潤(rùn)分成合約多用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因?yàn)樽罱K的項(xiàng)目成果需要投入市場(chǎng)，用戶的需求反映了私人部門(mén)提供服務(wù)的質(zhì)量與水平。通過(guò)利潤(rùn)分成合約將需求風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門(mén)，能更好激發(fā)私人部門(mén)的生產(chǎn)積極性，提高服務(wù)質(zhì)量，使社會(huì)公眾利益最大化，與政府的最初目標(biāo)不謀而合。使用費(fèi)合約指企業(yè)擁有所有權(quán)并承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，政府獲得出讓所有權(quán)的收益，企業(yè)通過(guò)自身的經(jīng)營(yíng)獲益，此類合約多與私有化類的PPP模式相匹配。

（二）污水處理項(xiàng)目PPP模式的契約選擇

由前文可知，污水處理廠形式的不同決定了PPP模式的不同，原有污水處理廠多采用外包形式，改建污水處理廠常采用TOT模式，新建污水處理廠普遍采用BOT模式。TOT與BOT模式中，在污水處理廠的經(jīng)營(yíng)階段，若預(yù)期社會(huì)福利最大化，企業(yè)最大化其生產(chǎn)性努力，從而提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，最好的辦法是將企業(yè)的生產(chǎn)性努力同其收益進(jìn)行捆綁，即采用利潤(rùn)分成合約。在利潤(rùn)分成合約形式下，企業(yè)按一定的比例分配經(jīng)營(yíng)收入，繳納政府所需的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，并承擔(dān)所有的需求風(fēng)險(xiǎn)。為了增加營(yíng)運(yùn)收益，運(yùn)營(yíng)企業(yè)會(huì)最大化其生產(chǎn)性努力以提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，從而吸引用戶需求獲得經(jīng)濟(jì)收益。

外包類PPP模式多用于公益項(xiàng)目，采取成本加成合約，而在污水處理項(xiàng)目中，由于是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其服務(wù)質(zhì)量會(huì)影響最終的用戶需求，因此同樣更適用利潤(rùn)分成合約以激勵(lì)私人部門(mén)的生產(chǎn)性努力。由于是利潤(rùn)分成合約，運(yùn)營(yíng)商會(huì)最大化生產(chǎn)性努力，提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量以増加營(yíng)運(yùn)收入，社會(huì)公眾利益在此過(guò)程中也實(shí)現(xiàn)最大化。

我國(guó)的PPP模式已經(jīng)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，其應(yīng)用滿足了很多公共領(lǐng)域的建設(shè)和管理需要，值得被推廣和應(yīng)用。近些年來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)污水排放量的日益増加、國(guó)家污水排放標(biāo)準(zhǔn)的提高、環(huán)境保護(hù)政策力度的加大，污水處理行業(yè)面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。污水處理領(lǐng)域采用PPP模式，在短期內(nèi)能夠給政府解決財(cái)政資金緊張的問(wèn)題，但因?yàn)樯鐣?huì)資金的介入，也給政府増加了項(xiàng)目監(jiān)管、合同履行的難度和風(fēng)險(xiǎn)。為此，政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，不斷總結(jié)，從根本上解決城鎮(zhèn)的污水處理廠的建設(shè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，為城鎮(zhèn)的市民提供優(yōu)質(zhì)的水資源，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）