新常態”下乳山白沙灘鎮棚戶區改造融資模式探討

高明周

棚戶區改造是一項復雜并且重大的問題，棚戶區的存在作為一個歷史遺留問題，它的改造對城市的整體發展以及城市居民生活質量的改善 具有重要的聯系。目前，運用于棚戶區改造的融資模式主要有BOT式、ABS模式等。但是經濟進入新常態環境下，結合乳山白沙灘鎮實際，創新棚戶區改造融資模式已經變得十分必要。

一、棚戶區改造的意義

近年來，隨著經濟“新常態”背景下，針對乳山白沙灘鎮發展現狀及銀灘樓房閑置率高，先后出臺了《關于加快棚戶區改造工作的意見》、《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》等文件，要求加快推進棚戶區改造工作。乳山市委市政府亦多次強調，棚戶區改造是非常重大的民生問題，因而將棚戶區改造工作放在經濟發展“新常態”的環境下來看，具有非常重大的意義。加快推進棚改，可以完善配套設施，改善居民居住環境，順應了人民群眾對改善居住條件的期待，提升城市競爭力；白沙灘鎮棚戶區改造積極性更高，因為乳山銀灘房地產閑置率高，去年中央經濟工作會議把去房地產庫存列為2018年五大任務之一，該鎮棚戶區改造可利用銀灘現有的房產資源，通過搭建購房平臺、定向交易等措施，提高閑置房利用率，這不僅提升棚戶區改造效率，又對有效解決銀灘房地產閑置率居高不下的問題助足一臂之力，通過棚戶區改造這一個小型的經濟刺激，可以彌補目前房地產市場下滑對經濟帶來的負面影響。因此加大棚戶區改造不僅不會帶來產能過剩，還可以滿足老百姓的切實需求，帶動相應產業的發展，消化部分過剩產能。

二、棚戶區改造存在的問題

1、涉及內容廣泛。棚戶區改造涉及到的內容非常廣，主要包括土地房屋征收、土地整理、保障房建設及配套建設等內容。目前，因為商業價值高、容易改造的村大部分都改造完畢，剩下的棚戶區大多改造成本都比較高，因而導致棚戶區的改造難度越來越大。棚戶區改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實受到影響，一些納入計劃的棚戶區改造項目無法按期實施；配套設施不能按時完成，影響到已建成棚戶區安置住房的交付使用；少數項目存在質量問題，包括參建單位質量責任不落實，存在一些質量通病等。

2、資金問題。白沙灘政府要完成棚戶區改造任務，解決資金來源是關鍵。棚戶區改造一般是通過政府規劃由企業來操作。由于歷史政策和遺留問題，地方政府棚改籌資缺口非常大。2014月國務院常務會議上確定，由國開行成立住宅金融事業部，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，鼓勵商業銀行、社保基金、保險機構等積極參與，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。政策出臺后，國家開發銀行從央行獲得3年期1萬億元的抵押補充貸款，專項用于支持國開行住宅金融事業部，支持保障性住房，特別是棚戶區改造的信貸資金需求。2014 年《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》中稱：“各地要建立健全信貸償還保障機制，確保還款保障得到有效落實。”按照新預算法規定，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。政府舉債以政府債券形式，主體僅限省級政府，省級以下無舉債權，市縣可由省級政府代為舉借。因此，地方政府也只能間接利用國開行的專項資金。

三、新常態下乳山白沙灘鎮棚戶區改造模式創新——PPP 創新融資模式

1、PPP 模式的運用。根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》的要求，在公共服務和基礎設施等重點領域要進一步創新投融資體制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。此前，財政部和發改委都力推政府債務PPP化，以政府購買服務等形式來替代傳統政府融資平臺運作。PPP 模式中基礎設施建設、運營以及維護的大部分工作的承擔者是社會資本，并且是通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。政府部門可以將社會資本以及某一項目共同組建成為一個項目公司，該項目公司為項目主體的現金流進行安排，并且對基礎設施以及公共服務的質量和價格進行監管，從而對公共利益的最大化進行保證。政府部門可以努力爭取來自國家開發銀行的專項資金貸款對融資成本進行降低，從而獲得一些優惠政策，包括土地出讓、稅費減免、財政補PPP改革將改變公共資本單一結構的投資困局，對于國家而言是一項能產生上千萬億資本、資金紅利的重大改革。當前，我國開展政府和社會資本合作，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進入基礎設施等領域，參與投資和運營，不僅可以以此解決城鎮化進程中基礎設施和公用事業對資金的巨大需求，還能為緩解地方政府財政支出壓力和債務。

2、PPP 模式的作用。PPP 將為基礎設施提供重要的資本和專業支持，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。綜上所述，應用PPP模式有利于緩解白沙灘鎮棚戶區改造項目的融資難題。不僅可以對融資機制進行創新，將社會資本引入進來，還能夠對政府建設資金的不足進行緩解。同時，政府可以通過多種補貼方式支持引入社會資本的項目，能夠進一步強化社會資本信心。

總之，PPP 模式的運用，不僅有助于解決長期以來制約棚戶區改造的融資建設問題與經營管理問題，而且將成為經濟新常態時期棚戶區改造戰略性結構升級的新動力。但 PPP 模式運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關法律有待健全。對新常態下的PPP 模式，一定不能碎片的盲目運用，必須要因地制宜，聘請有經驗的專家對未來的規劃和風險控制進行論證，把握好PPP模式的方向和規律。

（作者單位：中共乳山市委黨校）