環境管理大部制改革的難點、策略設計與路徑選擇

周艷敏

摘 要：影響環境管理大部制改革的因素主要有內部環境、外部條件和時空因素。眼下，環境管理大部制改革的問題是由于內部結構不合理、外部條件不健全、時空因素缺乏規范的統籌。在環境管理大部制改革當中，必須將內外環境與時空因素進行良好的結合，放眼全局，齊頭并進，不僅要完善環境管理制度，還要構建多元化管理體系。

關鍵詞：環境管理；大部制改革

一、環境管理大部制改革的難點

環境管理大部制改革是我國目前環境治理、體制改革的的重中之重，這些年來，我國的環境管理大部制改革正在逐步前進，但改革的成效卻不明顯，環境管理水平和質量還在原地踏步，現在所執行的環境管理制度對于復雜的環境問題依然沒有很好的解決辦法，甚至在某種程度上陷入了“不如不改”的怪圈。正是由于在內部環境、外部條件和時空因素方面存在著一些問題，影響著大部制改革的步伐。

（一）內部環境關系沒有理順

好的內部環境是大部制改革順利推行的主要因素，也是急需解決的問題。公共組織越龐大，其內部結構就越復雜，大部制的改革勢必會造成內部組織的擴大，目前大部制改革在內部環境的多向縱深上都存在難點：首先在縱向方面職能不清楚，環境問題除了整體性還包括地域性、流動性，為了迎合這樣的特點，我國在環境管理制度上呈現了中央與地方政府分級管理。在中央管理方面，建立起相關的管理部門，負責對整體環境管理的統一支配，掌管全局，以確保管理的完整性；在地方管理方面，按照地方級別分別建立各自的管理部門，負責對本轄區的環境管理工作，同時受上級政府的領導。地方的環境管理工作實施雙領導制度，既受命于上級政府，也與同級政府進行合作。地方政府的環境管理的人事與財政是受命于同級政府，其管理實施更多的會受到相關工作的左右，而上級政府作為監管部門，缺少必要的制約方法。實際上，在我國推行綠色發展政策的時候，部分地方政府依然注重GDP，對環境管理工作進行阻礙，甚至其本身就是造成環境污染的罪魁禍首。為了避免這種情況的發生，上級政府不得不進行適當的調整，花費更多的時間與精力進行監督、查辦、處理等工作。這種工作模式造成了環保部門的工作要點偏移，致使其職能不明確。

橫向上缺少必要的協調能力。自我國推行結構化的管理制度以來，包括林業在內的多個部門被納入到環保部門中來，形成了多個部門共同管理的局面。我國目前的管理被分為三個方向，由環保、漁業、交通所組成的污染治理，由農業、礦業、水利工程組成的保護資源，由財政、環保等組成的綜合管理。這些具體的管理模式，雖然對于特定的區域管理有積極的促進作用，但是確弱化了本應由環境管理部門所承擔的職責，并且與完整的生態環境系統相悖，容易造成監管的盲區，造成監管措施難以執行。傳統的大部制改革，雖然增加了環境管理部門的決定權，卻沒有在源頭上改變九龍治水的管理方式。部門與部門之間等級平等，導致決定權、主導力互相不認可。環保部門所組織的會議也變成了部門之間的“茶話會”，誤解了綜合治理的理念。

（二）外部條件改革時機不成熟

外部條件包括我國民眾的環保意識，經濟水平的不斷提高和制度的法治完善。以法治環境來說，大部制改革的條件還不成熟。我國對于環境管理法頒布的時間較早，我國自1974年就頒布了相關法律，確立了環保部門的主要職責，這對于其他部門來說是很罕見的，截止到目前為止，我國在環境管理方面的法律多達35部，國家頒布的保準更是有近800余項，覆蓋了環境保護的各個領域。但對于推進大部制改革來說，現有的法律體系還存在一些問題：首先是缺乏必要的法律根據。每次改革都會形成精簡與膨脹相互循環的問題，在于我國每次改革都是政府牽頭，帶有強制的意味；在改革中所遇到的問題都歸咎于在管理方面出現了紕漏，而不從法律層面上尋找原因。之前的改革當中都沒有避免這種問題的發生。這就導致在大部制改革中缺少穩固性，甚至一直處在波動中。比如，某些部門擔心在大部制改革中會削減權利，不愿平級部門來監管本職工作，進而阻礙大部制改革的推進。

其次是由于立法的分散。為了對特定區域進行管理，我國相繼出臺了大量的法律法規，各部門也根據需求制定了各自的規章制度，行業準則等，這種針對性過強的方式，雖然對于提升管理有一定的幫助，但也形成了立法間的相互獨立、缺乏溝通，甚至導致了相互制約的現象。雖然我國明確了環境保護具有區域性、特殊性等，但是相關的獨立法律并滅有進行修改，還維持原樣，在實際操作中很難起到效果。所以，環境管理部門推行的大部制改革既不能平衡部門之間的法律法規，也不能對部門之間的利益進行合理溝通，推行大部制改革還有很長的路要走。

（三）時空因素沒有統一規劃

環境管理部門是我國重要的行政管理部門之一，推行改革當中，必須與經濟、生態等相結合。但是由于缺少統一的規劃，環境管理大部制改革在時空因素方面還存在一些不足：

“政府參與度不高。雖然我國法律明文規定，地方政府要對轄區的環境管理負責，但是地方政府責任劃分不清，認為環境管工作歸環保部門負責，導致對環境管理工作參與度不高。又由于我國大部制改革是由國家主導推行，致使地方政府的職能縮減，進而影響了地方政府的工作熱情。與此同時，一些地方政府依舊持有傳統理念，認為環境保護會制約經濟的發展，在推行大部制改革中懶政、不作為。缺少地方政府的支持，大部制改革只能是望梅止渴。由于環境問題的日益加重，致使民間很多環保組織出現，在環境保護方面，這些民間組織在一定程度上也會左右環境管理的改革實施。”這段刪除。

改為：“雖然我國法律明文規定，地方政府要對轄區的環境管理負責，但由于我國大部制改革是由國家主導推行，致使地方政府不能“因地制宜”地統一規劃地方政府部門之間的改革工作，部門之間權責劃分不清。同時，改革的陣痛必然會制約地方經濟的發展，以上種種因素都形成了大部制改革中無形的阻力。另外，由于環境問題的日益加重，致使民間很多環保組織出現，在環境保護方面，這些民間組織在一定程度上也會左右環境管理的改革實施。”

二、大部制改革的策略與路徑

環境管理大部制改革必須科學、合理的看待內部環境、外部條件和時空因素，有針對性的進行改革，選擇合適的策略與路徑，保證改革的有效落實。

（一）策略選擇

在策略選擇上，保持在整體推進的同時，局部也要前進。總體目標要形成全方位、整體化的環境監控治理模式。減少盲目試點工作，從單一模式轉向復合模式，形成法律的多元化，掌握好工作頻率，對于階段性的需求進行透徹的分析，因地制宜。從對環境污染嚴重的方面著手，以點帶面，最終形成管理與保護雙協調的工作模式。

（二）路徑選擇

向統一管理體制靠攏。由于我國在資源管理方面造成職能不清、缺少權威性等問題，環保大部制改革不僅要加強職能，還要加強權利，大部制改革要進行決策與執行分離的制度。因此需要規劃立法，制定相關規章制度，對重點區域進行監督。制定完整的評估體系，對重大經濟項目進行評估，按照國家標準對經濟開發項目文件進行評估。進行統一的環保監測，制定規范的監測制度，對環境進行實時監督，并對環境質量進行公告，統一發布相關信息。

重視不同部門間的職能關系，將資源管理與環境保護進行分離，環境大部制改革不應是對于部門的整合與重組，而是對部門見重疊的職能進行理順，實施簡政放權，創新管理模式。完善執法體系，以立法為基礎，確定大部制改革的發展方向，固化環保部門的職能全力，防止在實際操作中出現違法行為，明確各級政府之間的關系以及在重大事件的決策地位，確保改革后，大部制能發揮真正的功效。構建多元的治理體系，讓地方政府對環境保護負起責任，調動地方政府的參與性，將民間組織吸收進來，共同參與改革。

結束語

我國大部制改革任重而道遠，不僅需要部門之間的相互協作、政府的支持，還需要全社會的廣泛參與，讓我們共同協作，保障大部制改革的順利實施，為社會的環境治理貢獻自己的力量。

參考文獻

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（作者單位：東莞市環境保護局橫瀝分局）