協同治理視角下公民參與公共危機治理的路徑研究

摘 要：當今社會已經進入了貝克所說的各種危機高發、頻發的風險社會，而我國也處于社會轉型的大環境中，如今的公共危機在傳播速度、破壞性等方面表現出了不同于以往的特點，使得我國政府在公共危機管理中面臨著前所未有的挑戰。單純依靠政府力量進行公共危機的治理已經不足以滿足社會發展的需要，在協同治理的理念中就強調將企業、非營利組織以及公民個人納入治理主體中來，整合社會資源進行危機管理。本文重點針對公民這一主體參與危機治理所存在的問題及其路徑進行探討，通過完善公民參與法律制度、提高公民參與的組織化程度、完善危機信息的公開化以加強信息溝通與信任、提高公民的危機參與意識及相關的專業技能等途徑來探索一條有效的公民參與危機治理的路徑，更好地發揮公民參與危機治理的主體作用。

關鍵詞：協同治理；公共危機治理；公民參與

引言

十九大報告明確指出要打造共建共治共享的社會治理格局，進一步強調社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理現代化、法制化、智能化、專業化水平。健全公共安全體系，提升防災減災救災能力也是十九大報告提及的重要內容，也是政府公共危機管理工作一直以來的重要建設內容，1而公民參與是實現這一工作的重要途徑之一。當今政府在應對公共危機中面臨著越來越大的壓力，僅僅依靠政府的力量已經很難很好地應對公共危機，從協同治理角度來看，完善公民參與危機治理制度，發揮公民參與危機治理作用成為必然選擇。

一、公民參與公共危機治理的現實意義

（一）及時發現危機，避免危機惡化

公民是公共危機治理的重要主體之一，對公共危機治理有著決定性的作用。危機爆發前通常都會伴隨著某些預兆及非常規現象，由于公民對公共危機的發生有著天然的敏感性，能快速、便捷地發現危機的根源和苗頭，將危機扼殺在萌芽狀態。公共危機治理不僅僅是要在危機發生后及時采取相關措施應對危機事件，更重要的是要做好危機的預防工作，對于可以防控的危機，應采取抑制風險和降低社會脆弱性并舉的措施，做到防患于未然。政府在危機管理過程中，如果能有效預防和避免公共危機的發生，那將極大地避免或減少社會資源的浪費、保障社會正常運行秩序與價值結構不受破壞。在風險社會中，致災因子日益復雜多樣，公共危機事件多發頻發，危機傳播速度快，影響范圍大，破壞性強，以往單靠政府的能力已經難以有效預防危機事件的發生。社會公民以其靈活性、基數大、分布廣泛、敏感性等特點決定其參與公共危機管理對于危機的預防減緩工作具有巨大優勢。許多的社會群體性事件都是先在社會公民之間經過一定時期的醞釀，這期間相關部門未能了解掌握相關情況，最終發展為影響社會正常秩序的群體性事件。社會公民有效參與公共危機管理有助于及時、迅速地發現危機預兆，從而預防或避免公共危機的發生，減少危機發生造成的損失。

（二）整合資源，降低危機治理成本

由于危機的突發性和不可預見性，信息和資源都十分有限，政府部門此時還可能處于茫然狀態，而在公民參與危機治理過程中，公民可以發揮各自優勢，集中各方面力量去解決危機問題，從而有效降低公共危機治理成本。而公民有效參與危機治理，能及時提供相關的物質資源和人力資源，彌補“政府失效性”，有效降低危機事件對公眾財產和生命造成的損失，從而提高危機治理成效，對消除社會不必要的恐慌、恢復社會秩序有著重要作用。在這種面臨多重限制的情況下，政府要制定相對科學合理的方案，最大限度減少危機帶來的破壞就必須吸納更多的社會力量，收集和掌握盡可能多的信息。公民參與危機治理可以充分發揮公民個體的獨特優勢，短時間內收集盡可能多的危機相關信息，并將公民的意愿和訴求傳達給政府決策者，幫助政府做出更加科學合理的應急決策。同時，公民參與公共危機治理過程，有助于政府和公民之間建立一種互信的溝通關系。在推進公民有序參與公共危機協同治理的過程中，政府可以更好地了解公民的利益訴求以優化自身科學決策，提高危機應對效率；而公民可以行使表達自身訴求的權利，使社會公民了解應急決策的程序和內容。

（三）有助于提高危機事中事后的治理效率

在危機爆發后，公民是公共危機最直接的受害者，所以他們對公共危治理的呼聲最高，也會對管理目標提出最具體最切實際的要求，公民通過積極參與，有助于政府和社會組織充分了解和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并及時根據公眾的實際情況調整各項方針政策，及時糾正自身的錯誤觀念和行為。而危機發生后的災中應對僅僅靠政府力量也難以及時、有效地解決，必須社會公民等社會群體的有序參與。從危機化解角度看，社會公民是化解公共危機的重要力量。社會公民通過危機化解反饋的形式向政府反映此次危機處理的效果。社會公民是公共危機的直接威脅對象，如地震、旱澇等自然災害以及流行性疾病等公共衛生事件直接威脅公民的生命財產安全。危機發生后，政府組織的救援往往滯后于民眾的自救和互救，公民的有組織自救互救往往能減少危機帶來的損失。除了災中公民的自救互救，受災害影響地區外的公民也積極采取各種方式參與救援，如捐助各種救災物資以及親赴災區爭當志愿者。同時，及時的信息披露，通過公民參與，可以使公民了解公共危機的真相，消除不必要的恐慌，起到穩定心理、恢復社會秩序的作用；其次，“眾人拾柴火焰高”，社會公民的參與可以增強應對公共危機的力量，降低公共危機的救治成本。

二、公民參與公共危機治理的問題

（一）法律和制度的缺位制約公民參與公共危機治理

在公共危機管理中公民參與的合法化是公民在參與應急管理中的一項不可或缺的保障。目前，我國與公共危機治理相關的法律法規還處于建立和完善階段，公民參與公共危機治理的制度和法律規范較為模糊，只在個別單行法中有一些零散的關于公民參與公共危機治理的規定，如突發事件應對法中籠統地指出公民有義務協助、配合或參加應急處置工作，至于公民到底如何協助、配合、參與公共危機治理則缺乏具體、明確的表述。雖然我國制定了《突發事件應對法》，但還沒有明確在應急管理中公民參與的相應條款，關于公民參與的權力和途徑等方面更沒有具體的說明，致使公民在參與應急管理過程中就難以獲得保障。因為缺乏系統的法律體系從法律層面明確地對公民參與公共危機治理的相關權利、具體途徑加以保障，導致公民參與的隨意性較大，進而影響治理的有效性。

（二）公民參與中信息掌握不全

社會公民作為公共危機的直接侵害對象，在危機發生后通常會在公民之間引起一定的恐慌，而公民處于恐慌則試圖獲取和了解危機的相關信息。目前我國公民危機信息獲得渠道主要是政府和媒體，但是由于危機管理體系的不健全、危機發生后的信息傳遞與溝通渠道不暢通、公開不足等原因，公民很難獲得足夠與危機相關的信息并且在真實性上難以得到保證。危機發生后，出于政績等方面考慮，相關信息只在政府內部傳遞，政府首先考慮的不是向社會公民公開自己所掌握的相關信息。同時由于政府與媒體之間沒有建立一種良好的信任溝通關系，政府只是將媒體視為自己的威脅者和挑戰者，媒體也無法及時獲得政府的信息。當政府與媒體溝通不暢并且缺乏信任時，媒體報道中的不實信息極容易引起謠言的傳播，進而導致公民的恐慌心理。這些不僅會降低公民對政府的信任度，同時會使引起公民對政府危機決策的不理解和抵觸情緒，增加危機處理的難度。及時、準確和持續的信息報送機制還不完善使得信息報送走形與走樣；權威、互動、多渠道的信息發布機制還不健全使得信息發布失真與失信。

（三）公民參與組織化程度不高

雖然非營利組織、社會公民等已經開始參與到公共危機治理中，并且表現的更為積極主動，但是主要的危機治理資源仍掌握在政府手中，我國公共危機治理的主體目前仍然局限于政府，培育危機協同治理主體的道路才剛剛起步，社會參與程度仍然有限。汶川地震后，進入災區參與救災、救助的非政府組織數量可觀，但在結構上卻如同散沙，并未能形成真正的規模效應，非政府組織參與的深度不足，參與的主體性嚴重缺乏。

目前，我國公民參與公共危機治理大多是以無組織方式進行的，容易引起現場的無序、混亂甚至出現幫倒忙影響正常救援的情況，其原因主要是我國公民參與公共危機治理的組織基礎較為薄弱。造成這種情況的原因首先是政府長期過度占位導致社會組織發育不良，目前參與公共危機治理的社會組織數量相對較少，并且其參與領域也十分有限，主要集中在募集善款、心理援助、信息傳遞等方面，而其他諸如后續救災活動、災后重建環節則較少涉及，參與的持續性和連貫性不足等因素影響了其參與公共危機治理的效果，使其社會評價相對弱化。其次，政府部門同社會組織的交流和合作有待加強，兩者之間尚未建立起有效的信息共享平臺和聯動反應機制，加之社會組織提供的服務也往往是臨時性的，缺乏長期性的規劃和協調。最后，很多社會組織缺乏自主性和足夠的資源支持，也缺少與政府溝通、合作的經驗，無法有效合作展開危機救助工作，也難以組織公民有序參與公共危機治理，導致其在公共危機治理中的功能受到較大限制。

（四）公民參與意識和專業技能的欠缺

我國目前全社會的防范風險和應急處理的教育工作還很不夠。社會公民由于危機教育缺乏、公民責任意識不足、組織化程度不高等原因，危機參與能力比較薄弱，在危機治理過程中難以形成整合力量。社會危機意識的薄弱、自救知識和專業能力的欠缺，2使得公民盲目參與到應急管理中的效果大打折扣。從公民整體參與意識來看，在以往的政治文化環境下，公民參與公共危機治理的主動性和自覺性不高，社會公民習慣于將自己視為危機情境中的被施救者和受助者，習慣被動地接受政府的應急決策，而并未意識到自身也是公共危機治理中不可或缺的主體之一。目前我國的公民社會尚未形成，公民精神的缺失，使得公民沒有參與公共危機治理的迫切要求，導致其參與的廣度、深度嚴重不足。此外，公民必須具備一定的知識素養和專業技能，才能有序地參與公共危機治理。但是，目前我國大多數公民應對突發公共危機事件的專業知識及技能嚴重不足，在一定程度上限制了其參與有效性。而目前政府部門對公民應對危機事件的能力培養也不夠重視，應對公共危機事件的相關教育普遍缺失，偶爾舉行的應急預案演練也往往局限于政府相關職能部門內部，很少吸納普通民眾或社會組織參與其中。這使得公民不僅缺乏應對公共危機事件的專業知識技能，也缺少應對危機事件的實際經驗。

三、公民參與公共危機治理的路徑

（一）完善公民參與危機治理的法律制度

明確的法律依據是公民參與公共危機治理的重要保障。完善的法律法規體系有助于將公民參與公共危機治理的權利、義務和途徑等以法律的形式加以確定，使公民了解自身在公共危機治理中所要承擔的責任和義務，這樣既保障了公民參與公共危機治理的權利，又規范了公民參與行為，促進公民參與危機治理的有序性。我國目前已經處于公共危機事件多發頻發的環境下，亟須逐步完善和落實公民參與公共危機治理的相關法律法規，確保公民參與的權利、地位得到保證，以實現公民的參與愿望。3要針對近年來公民參與公共危機治理的新情況、新要求及時更新和完善公共危機治理的相關法律法規。在當前危機頻發的狀況下，相關的法律法規既要界定公共危機事件的防范、處理程序，又要對公民在公共危機治理中的責任、義務、參與程序等作出明確、具體的規定，解決公民參與受限的問題，確保公民參與權利的實現。同時，需要進一步完善突發公共事件應對的法律法規，對于公民參與公共危機治理的權利、責任、主體范圍、程序以及對公民參與權的監督和制約等都要進一步作出明確而詳細的規定，保證公民參與的有序性。

（二）提高公民參與的組織化程度

公民個人參與危機的治理尤其是災后的救援容易造成混亂，借助于社會組織的集體參與有明顯的提升效果，所以提高公民參與公共危機治理的組織化程度，為公民有效參與危機治理提供渠道是一個重要的途徑。首先，針對當下我國非政府組織登記程序復雜，準入門檻高的情況，政府可適當降低社會組織準入門檻，簡化管理手續。政府應積極培育和發展社會組織，努力培育更多的協同治理主體，運用自身所掌握的社會資源為社會組織的成長和發展提供良好的環境和平臺。其次，加強對社會組織的監督，規范和引導社會組織參與公共危機治理的過程，對社會組織參與公共危機治理進行制度建設，具體對社會組織參與公共危機治理的責任、參與途徑等作出規定，與社會組織建立積極主動互信的溝通機制。同時，社會組織需努力提升人員素質，加強對組織成員、志愿者的危機救助專業知識、技能教育，增強組織成員的危機救助能力。采取各種措施吸引不同專業領域優秀人才的長期加盟，克服專業知識和專業人員不足的困難。社區作為一個居民生活、居住的實體，可以鼓勵公民以社區組織的形式參與，在公共安全的信息宣傳、專業技能的教育培訓、社會秩序的維護和公共危機的應對處置方面，協助政府部門工作，發揮一定的補充和輔助作用。4

（三）完善危機信息公開制度

公民參與公共危機治理困境的一個重要原因就是危機信息掌握的不對稱，有效的信息傳播是公民參與公共危機治理的必要前提。公民是公共危機的直接侵害對象，有迫切獲知危機相關信息的權利和需求，政府權威信息的缺失不僅易引起公民的猜測和恐慌，也降低了公民參與的有效性。所以要完善公共危機信息公開制度，保證危機信息的公開化，實現公民的知情權。首先，在危機發生后要及時公布危機信息，通過召開新聞發布會、政府網站等形式及時準確地告知公民危機事件的起因、經過、結果、應對措施等信息。5完善新聞發言人制度，選擇具有較高綜合素質和溝通能力的人員擔任政府新聞發言人，及時更新相關信息，安撫社會公民的情緒，及時回應和澄清傳播中的不實信息。其次，政府作為公共危機治理中的領導者，要充分重視媒體在危機治理中的信息溝通作用，努力建立互信共享的合作機制，而不是將媒體視為政府的挑戰者。在危機事件應對中，和媒體保持有效溝通，通過媒體及時地將危機事件的相關信息告知公民，同時將公民的訴求傳達給決策者，引導公民有序參與危機治理。在建立良好的溝通機制的同時，也要完善相應的監督管理機制。媒體這把雙刃劍既可以成為政府與公民之間溝通的橋梁，也可能出于利益而傳播不實信息，影響社會秩序的穩定。完善的監督管理機制有助于規范媒體行為，有利于規制媒體的自利性，真正發揮其在公共危機治理中的作用。6

（四）加強公民的危機參與意識和專業技能

公民參與公共危機治理的成效高低不僅要有良好的外部環境，還取決于公民自身的參與意識與危機應對技能。要建立政府與公民的公共危機協同治理機制，首先，要實現政府官員和公民觀念的轉變，樹立現代協同治理理念。一方面，政府官員要認識到公共危機治理的主體是多元的，公民也是治理主體之一。另一方面，要培養社會公民的公民精神，使公民意識到自身在公共危機治理中的主體地位，強化參與公共危機治理的責任感，認識到參與公共危機治理的必要性和重要性，增強應對危機的緊迫感和自覺性。其次，努力提高公民參與公共危機治理的技能，比如有計劃地組織開展應急救援訓練和救災演習工作，通過應急知識的宣傳和應急能力的情境訓練，進一步強化公民的危機防范意識和應急專業技能，增加公民應對公共危機的實際經驗，提高公民的心理承受能力及實際操作能力，為公民有序參與提供能力儲備；鼓勵公民參加社會組織、社團，了解社會組織在危機治理中的作用，在公共危機治理中通過社會組織進行有序參與；逐步完善公共安全教育的相關財政保障機制。

參考文獻

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作者簡介

桂權宏（1990年），男，漢，安徽，碩士研究生，研究方向：公共管理。

（作者單位：江蘇師范大學哲學與公共管理學院）