生態建設與耕地保護如何統籌協調

文|趙光強 羅曉琳

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。土地是生態文明建設的載體。國家土地督察機構督察發現，隨著生態文明持續深入推進，一些具有生態功能的土地在多年以來大量被占用后，開始受到關注和重視，公眾對此類用地的需求激增。而在生態文明建設過程中，一些地方一味追求“綠色政績工程”，貪大求全，將以往城市“攤大餅”式開發的用地思路和方式直接“拿來”，綠色城市、景觀工程、綠化工程等大量占用耕地甚至基本農田，造成優質耕地大量減少、耕地保有量不實，耕地保護紅線受到威脅。

新時代，生態文明建設與耕地資源保護如何實現統籌兼顧、協調共贏？

生態文明理念更加深入人心，生態用地有了越來越強的“存在感”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在戰略和全局高度，對生態文明建設提出了一系列新思想、新論斷、新要求，為建設美麗中國和實現中華民族永續發展指明了前進方向和實現路徑，開啟了建設社會主義生態文明的新時代。

五年多來，黨中央加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，加強法治建設，大力推動綠色發展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，率先發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，實施《國家應對氣候變化規劃（2014-2020年）》，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。

五年多來，從城市到鄉村，從大漠戈壁到江南水鄉，各地積極落實生態文明理念，生態環境質量持續好轉。全國完成造林5.08億畝，森林覆蓋率達21.66%。2017年全國地表水好于三類水質所占比例較2012年提高6.3個百分點，劣五類水體比例下降4.1個百分點。

作為生態文明建設的載體，生態用地的重要性不言而喻。從首次出現到備受關注，生態用地有一個比較清晰的時間軸線：2000年11月，國務院發布《全國生態環境保護綱要》，明確“在城鎮化進程中，要切實保護好各類重要生態用地”，這是生態用地首次在政府、行業文件中被提及。2008年10月，《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）》發布，提出“加強土地生態建設。立足構建良好的人居環境，統籌安排生活、生態和生產用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。嚴格保護基礎性生態用地”，這是首次關于生態用地分類的描述，即“基礎性生態用地”。2010年12月，《全國主體功能區規劃》強調，“嚴禁改變重點生態功能區生態用地用途”，2013年10月，《全國生態保護與建設規劃（2013-2020年）》明確，“嚴格保護有限的生態用地”，對生態用地保護、利用有了鮮明的態度。

此后，政府、行業文件中關于生態用地保護、利用有了更為明細的要求：2014年3月，《國家新型城鎮化規劃》提出，“保護生態用地和農用地，形成有利于改善生態環境質量的生態緩沖地帶。將農村廢棄地、其他污染土地、工礦用地轉化為生態用地，在城鎮化地區合理建設綠色生態廊道”。2015年9月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求，“構建平衡適宜的城鄉建設空間體系，適當增加生活空間、生態用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間”。2016年6月，《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）調整方案》強調，“不得將各類生態用地劃入基本農田。嚴格保護水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間用地，合理安排生產、生活、生態用地空間。嚴禁隨意侵占或破壞林地、草地等生態用地”。

不難看出，生態用地在我國生態文明建設、土地利用總體規劃、全國生態功能區規劃中，地位越來越高，“存在感”越來越強。

發展理念的轉變，喚起了人們對生態用地的積極作為，各地開始加強對生態用地的管護。以國家土地督察南京局督察區域為例，江蘇省在全國率先頒布生態文明建設規劃，率先制定出臺生態紅線區域保護規劃并劃定生態紅線，“十二五”期間森林覆蓋率提高到22.5%，自然濕地保護率達42.7%。安徽省出臺《生態文明體制改革實施方案》，提出以生態保護建設等六大工程為抓手，力爭到2020年，資源節約型和環境友好型社會建設取得重大進展。江西省作為首批三個國家生態文明試驗區之一，先后劃定鄱陽湖湖體核心保護區、濱湖控制開發帶、濱湖保護區等，對沿湖區域范圍內的濕地嚴禁任何開發利用。

違法違規問題顯現，生態文明建設與耕地保護“爭地”現象突出

這幾年，生態文明建設推進的力度、廣度、速度前所未有，生態用地這種空前強烈的“被需求”，反映了生態文明理念日益深入人心。

然而，各地在貫徹綠色發展理念、大力推進生態文明建設過程中，一些問題開始顯現：生態工程項目作為生態文明建設的重要路徑，不同程度存在違法違規占用耕地和基本農田的現象，生態文明建設與耕地保護“爭地”現象日益突出。主要表現為：

破壞耕地（基本農田）開挖人工湖泊或進行濕地建設。一些地方這邊填塘造地，另一邊又以生態文明建設為名挖田造湖造林。2017年，土地督察機構在江蘇、湖南、貴州等省發現243個挖田造湖、占地建水景項目，違規占用、破壞耕地10.89萬畝。

占用耕地（基本農田）建設城鎮生態公園、休閑廣場和開展景觀綠化等。從2017年例行督察情況看，城鎮化快速增長、人口密集地區，對生態綠化用地需求持續增強。景觀綠化、生態農業、觀光農業及休閑旅游等生態項目占用耕地（基本農田）的情況尤為突出。

政府造林綠化工程占用耕地現象突出。督察發現，一些地方為規避農用地轉用和土地征收審批，從農村集體經濟組織流轉土地，按照一定價格給予農民補償，在每年土地利用現狀變更調查中，不按照林地或綠化用地進行變更，依舊按照耕地和基本農田進行管理。被占用的耕地不再承擔糧食生產功能，地方既未按照建設用地管理，也未落實耕地占補平衡，造成耕地隱性流失。

“我們調研發現，生態文明建設項目用地總量大，分布較廣，一些地方動輒將成千上萬畝土地用于綠化工程、景觀工程、城市生態公園等建設。”部咨詢研究中心原咨詢委員潘文燦介紹說，“而且，這些生態文明建設項目多分布在城市周邊、主要交通干線兩側，占用的大多是耕作條件比較好、等級比較高的地塊。比如東部某縣建設‘三河兩水一湖’生態文化區，占用的千余畝耕地全部為基本農田，這些生態工程的實施嚴重影響了基本農田保護政策的落實。”

此外，在生態用地利用過程中，生態用地空間中的耕地保護面積被擠壓，突出表現在耕地“非糧化”現象嚴重。督察發現，一些地方強力推進綠化，缺少規劃銜接，在平原造林及濕地等生態項目中，一方面申請核減大量耕地和基本農田保護面積，另一方面在項目建設中占用大量耕地，使耕地保護紅線和糧食安全承受巨大壓力。

“爭地”帶來多方面沖擊，地方對生態文明認識存在誤區和偏差

生態文明建設是一項重要的政治任務，具體落實中之所以出現生態工程項目大量占用耕地和基本農田的問題，首先還是領導干部政績觀出現了偏差，對中央生態文明理念理解不深、不透。

一些地方政府出于“改革創新變面貌、改善生態綠環境、改善民生好宜居、拉動當地有投資”的目的，大量上馬綠化工程、景觀工程、河道整治工程等，這些建設看得見、摸得著、見效快，但有的未能與耕地保護特別是永久基本農田保護統籌起來，顧此失彼。輕耕地保護、重生態建設，說到底是政績觀出現偏差。

一些地區對綠色發展內涵把握不全面，甚至認為綠色發展就是“綠化發展”。片面認為生態文明建設就是人工植樹造林、挖河挖湖搞綠化，滿足視覺的綠，缺少對“山水林田湖草”生態空間要素的綜合認知，林地“一家獨大”明顯不合理情況存在，致使綠色發展更多僅體現為“綠化發展”。一些地區平原造林工程、郊野公園、“綠色廊道”等植樹造林和綠化建設中均動輒占地百萬畝以上，大力推進植樹造林固然可以有效增綠，但市縣層面普遍反映由于上級指標化的硬性規定，造成較多地方在落實造林綠化標準過程中層層加碼，追求“大干快上”，在植樹造林中占用大量耕地甚至基本農田。

實際工作中，一些地方對耕地保護的認識出現偏差，存在僥幸過關和打擦邊球的心理。生態建設占地面積大，多為民生工程、生態工程，符合現階段發展的要求，又大多無直接經濟收益，而且此類用地大多無明顯地上建筑，恢復耕種相對容易，有的地方存在“無地上建筑，衛片可能拍不到，不用拆除”的想法，導致占用耕地問題大量發生。

與此同時，一些地區對耕地保護的生態功能和屬性認識不足，未較好地把保護耕地納入生態文明建設范疇。督察發現，一些地區對生態國土建設認識狹隘化，沒有充分認識和發揮耕地的生態功能和屬性，對保障糧食安全、保護生態系統和維護社會穩定的多目標認識不足，將耕地保護工作與生態文明建設割裂開來，在生態文明建設中未能做到“生態、生產、生活”空間的統籌融合。

此外，由于生態用地監管配套政策不完善，在政策執行中沒有清晰的監管標準與邊界，影響違法用地執法監管的及時性和有效性。京津冀地區排查出近年來以生態農業、旅游開發等名義，違法占用耕地變相建設“大棚房”“農業生態房”“旅游別墅”的新型違法用地行為屢禁不止，嚴重破壞了生態環境。

生態工程項目辦理合法建設用地手續“難”“繁”“長”，也導致一些地方“另辟蹊徑”，規避相關用地手續的辦理。此類項目占地少則幾百畝，多則上萬畝，而且大量占用耕地。對地方來說，依法辦理建設用地手續，申報難、占補平衡難、爭取指標難、修改規劃時間長、各種手續繁多，面臨較大壓力。

多重因素導致的生態文明建設與耕地保護“爭地”，給耕地保護、土地利用管理秩序和農民合法權益維護造成了沖擊。

影響最嚴格耕地保護制度的落實。一些生態工程項目涉及的耕地實際上已被臨時甚至永久性占用，不再進行耕種，應核減耕地面積，變更為其他地類，不再作為耕地進行統計。但大多地方未按國家規定進行地類變更，導致耕地數量與實際不符，實際耕地保有量低于統計數據，危及糧食安全。

干擾正常的用地秩序。一些地方以生態建設、改善民生的名義，不依法辦理用地手續，大量占地而未付出應有的成本和代價，對其他地方會產生負面導向作用，制止查處和規范管理難度越來越大。

侵害農民合法權益。這些項目用地大都未按照規定辦理征收手續，未按規定的方式支付征地補償，往往通過租賃、流轉的方式按年度撥付租金，后續能否補償到位難以保障。一旦發生糾紛或地方財政出現支付困難，將影響被用地農民的合法權益。

顯化耕地生態服務功能，探索構建生態用地市場

“我國人多地少，人均耕地尤其少，在我看來，為了綠化種樹種草而不惜占用耕地甚至基本農田，是對生態文明這一科學術語的褻瀆，是‘土豪式’的生態文明建設，是對資源的極大浪費和破壞。”潘文燦表示。

自然資源統一監管背景下，如何統籌協調生態文明建設和耕地資源保護的關系？

潘文燦指出，耕地不僅具有生產功能，也具有很強的生態服務功能。據農業科學研究，就單位面積的葉面積指數而言，楊樹為0.8～1.86，松樹為1.77～4.02，而小麥為 8.04～10.2，玉米為 4.21～5.14，葉面積指數越大，其光合作用能力越強，調節氣候的功能越強。

“株數密密麻麻、葉子重重疊疊的玉米田或麥田產生的生物量，比陽光透過樹冠灑落在地上的楊樹林或松樹林的生物量要多得多。”潘文燦說，“據測算，每公頃針葉林年生物量為5730千克，每公頃小麥年生物量為2711.75千克，玉米則高達14070.96千克。以北方為例，如果實行小麥—玉米一年兩茬種植模式，其生物量是種樹的3倍多。”

因此，在生態文明建設過程中，應廣泛宣傳耕地的生態服務功能，讓各級領導干部和社會公眾真正認識到，農業是不可替代的文明，田園風光是一種具有歷史文化底蘊的美景，耕地保護和建設本身就是生態文明建設的重要組成部分，這也契合了習近平總書記“水稻田也是生態濕地和美景”的論斷。

土地整治則是提升耕地質量、增強耕地抗災能力和耕地生態系統服務能力的重要手段。土地整治的本質特征是調整人與地的關系，通過對田、水、路、林、村綜合整治，達到優化用地布局、提高耕地產能、穩定生態環境、改善生產生活條件的綜合效益，符合生態文明建設的要求。當前，土地整治逐漸轉移到更加注重質量和生態上來，應從生產能力可持續性、生態環境可持續性、 經濟可行性、社會可接受性等方面進行全面評價，提高土地整治規劃的綜合性和科學性，將生態景觀因素引入各級土地整治規劃中，把握好不同類型土地整治生態景觀建設關鍵環節，挖掘鄉村景觀美學和文化價值。

一些地方已開展土地整治中的生態保護探索。廣西壯族自治區國土資源廳近期下達項目資金1200萬元，用于在南寧、北海、賀州3個市開展生態土地整治項目試點，根據生態保護和修復的緊迫程度及現狀，將低碳、生態理念落實到項目各個環節之中，通過土地整治+現代農業、生態治理、新農村建設、扶貧攻堅等，進一步保護生態環境，促進美麗鄉村建設，實現土地整治“1+N”綜合效應。

土地是生態文明建設的載體，但生態用地在規劃中沒有定義，在土地利用分類體系中也未明確，處于有名無實、被架空的境地。推動綠色發展，首先要從規劃上明確生態用地的概念和范圍，明確生態用地保護、審批相關政策。

當前，建設用地已經有了比較成熟的市場，耕地占補平衡指標交易市場也在多地日趨成熟和完善。這種機制是否適用于生態用地呢？

有專家認為，由于生態用地市場缺位、發育落后，社會資本即便有意進行生態用地保護、修復等，也無法從規范的市場上以合理的使用價格獲得生態用地使用權。因此，探索構建生態用地市場，可以使社會資本、交易主體獲得入場的機會，有助于解決生態用地市場發育滯后、社會參與度不足等問題，助推生態文明體制改革，促進生態文明建設。

《生態文明體制改革總體方案》提出，要“樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態是有價值的，保護自然就是自然價值和自然資本增值的過程，就是保護和發展生產力，就應得到合理回報和經濟補償”。生態用地市場的創建及生態用地使用價格的形成，將成為這一理念落實的路徑之一。

退一步講，即便在必要時，將生態用地轉換為建設用地等，市場形成的生態用地使用價格，會讓政府和用地企業精確評價改變土地用途的機會成本，克制擴張建設用地的沖動，從而提高建設用地的使用效率，有利于促進土地利用的經濟效益與生態環境效益之間的統籌協調發展。

生態文明建設是一項系統工程，涉及自然資源、生態環境、水利、農業農村等部門，應進一步加強部門聯動，在規劃編制、項目立項、工程設計與實施過程中，由牽頭部門主動協調相關部門，就落實有關規定要求制定相應的措施，確保耕地保護、環境保護、林地保護、水資源保護等落到實處。同時，對合理的建設項目、農業生產、居民生活用地進行統籌考慮和土地生態化利用引導，統籌協調生產、生活和生態空間，推動永久基本農田紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線一起形成生態安全屏障。

習近平總書記強調，“山水林田湖草是一個生命共同體。”我們只有統籌考慮山上山下、地上地下、陸地海洋等所包含的自然生態各要素，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設，才能還百姓“藍天白云繁星閃爍清水綠岸魚翔淺底”。