紅色老區的棚改樣本

張樂

經過近三年的探索和實踐，貴州省遵義市紅花崗區走出了一條具有老區特色的棚戶區改造之路。通過政策配套和模式創新等多重探索，打贏了一場社會參與度高、群眾獲得感強的棚改攻堅之戰。

“紅花崗區作為老城區、舊城區，城市基礎不配套、不完善，群眾居住條件比較差，群眾的住房安全必須要強抓，這既是民生工程，又是經濟發展的重要抓手。必須推動舊城的更新，推動經濟的轉型升級，發展生產。”貴州省遵義市紅花崗區人民政府副區長袁建平對《中國經濟信息》記者說道。

袁建平副區長擲地有聲的表態，某種程度上既表明了紅花崗區棚改的決心，同時也透露出棚戶區改造進程中的艱難程度。

回想起2015年6月14日發生的事故，至今仍讓紅花崗區委區政府的工作人員記憶猶新。當時，紅花崗區延安路街道辦事處松桃社區一棟居民樓發生局部坍塌，此次事件引起了紅花崗區委區政府的高度關注。居安思危，未雨綢繆成為當地的共識，房屋安全和群眾的居住改善成為區委區政府眾多事項的重中之重，并提上重要的議事日程。

也正是從那時起，一場以“以群眾為中心，如何讓群眾住上安全舒適的房屋”的攻堅戰役，成為地方政府工作的著力點，同時也成就了一個區域性棚戶區改造的經典樣本。

棚改“加速度”

紅花崗區是遵義市的中心城區，實際管轄面積253.9平方公里，常住人口48.4萬人，轄區建筑中修建于上世紀60-80年代的房屋比較多。城市基礎設施和功能配套不完善，人居環境質量不高，安全隱患也隨著建筑物的老舊而逐漸顯現，居民對房屋改造的意愿十分迫切。

近年來，國家對全國范圍內的棚戶區改造越發重視。黨中央、國務院決策部署中強調，要牢固樹立新發展理念，以推進供給側結構性改革為主線，進一步加大工作力度，落實責任，保障好資金等各項條件。在全國范圍內，棚戶區改造也進入了一個攻堅克難的新時期。對于貴州省遵義市紅花崗區而言，棚戶區改造同樣刻不容緩。

據悉，為徹底消除老舊危房的安全隱患，完善城市功能配套，提升城市品質，改善人居環境，紅花崗區緊抓國家棚改政策歷史機遇，早在2015年就全面啟動了老舊危房改造工作，并計劃用5年時間對全區約7萬戶危舊房進行徹底提升改造。

2016年和2017年，上級下達給紅花崗區的棚戶區改造指標為26529戶，而紅花崗區實際征收棚戶區戶數為30524戶，共實施18個棚戶區改造項目，包括長征片區，延安路片區、北京路長征八廠片區、中華南路毛主席住居片區、舟水橋片區、萬里路片區以及迎紅辦蘭家堡片區、二化廠片區等，棚改總量高居全省前列。

在棚戶區改造過程中，紅花崗區以組織保障為前提，建立了“領導小組+指揮部+項目部”的組織架構，加強對棚戶區改造工作的領導力和執行力，強化部門協調聯動、合力推動棚戶區改造五年規劃任務落實；以機制建立為關鍵，建立聯動機制、會商機制、完善定期調度和督查機制，確保各項工作落實到位。

“河北井社區晉家灣以前環境很差，群眾希望棚改的意愿非常強烈。在那兒調研時，一個老奶奶塞給我一個紙條，上面蓋滿了密密麻麻的手指印，描述了社區情況、人數以及對于棚改的強烈意愿。”紅花崗區辦事處的工作人員介紹，“在一系列政策方案的支持、群眾的參與和工作人員的努力下，晉家灣的棚改成功完成。去年9月份，群眾搬家后放鞭炮慶祝，還將寫有‘棚改系真情，情牽百姓居。居安思樂業，業建報家國的錦旗送到了我們長征街道辦事處和棚改指揮部。”

舟水橋街道辦事處在2015年底啟動棚改征收工作，“舟水橋的三個片區住房條件和基礎設施差，100%的老百姓都希望棚改。三個片區大約3000多戶，已經有2800多戶簽訂征收協議，剩余的180戶還沒有簽訂征收協議，主要集中在有產權糾紛的住房、公房等。實施過程中還有一些釘子戶，他們內心非常支持棚改工作，但是他們基于利益最大化的要求不符合我們征收方案的原則，我們沒有同意。”一位舟水橋辦事處的工作人員說。

北京路街道辦事處原黨工委書記蒲亨敏跟蹤棚改項目十年，退休后仍活躍在棚改一線，多年參與棚改使她對各種困難有著豐富的經驗。

“支持棚改的群眾占大多數，但也有個別群眾的利益平衡達不到要求，這種情況下我們就采取無縫對接，有工作人員專門對其做工作，尋找社會關系進行溝通。”蒲亨敏坦言，基層要做大量艱苦細致的工作，要消化矛盾，好事做好、實事做實，為老百姓服務。

“房屋征收補償方案只針對產權人，具體實操中有產權人和實際使用人不是同一人的情況。”蒲亨敏向記者舉例，北京路長征八廠棚戶區改造項目中，中建四局三公司的一些出租商鋪因合同期未到、商戶投資大等原因不愿搬遷，為配合政府做好棚戶區改造工作，中建四局三公司補償給租戶裝修補償費、搬遷補償補助費、停產停業補助費、從業人員失業補助費等共計660萬元，讓利給承租戶，為棚改工作的順利推進做出積極的努力。

2018年，貴州省和遵義市下達給紅花崗區的棚戶區改造指標是6528戶，紅花崗區結合區情定位和自身實際，確定了擬實施的棚改項目4個，分別是城市中心區域的中華南路東片區二期、劉家灣片區兩個棚改項目、區政府附近的忠莊片區棚改項目及零星棚戶區改造項目。通過前期摸底調查，預計征收戶數將超過一萬戶，遠遠超過改造指標。一定程度上，這也說明了紅花崗區在完成棚戶區改造上的決心與魄力，與此同時，其在棚改過程中的創新方法也得到了充分的驗證，實現了超預期的理想效果。

創新“進行時”

紅花崗區在全省范圍內率先采取“模擬搬遷”房屋征收模式。在三個月的模擬簽約期內，簽訂模擬搬遷協議的戶數只要達到改造范圍內總戶數的85%，房屋征收部門可向征收主體申請做出房屋征收決定，模擬搬遷補償方案即作為征收補償方案，模擬搬遷協議生效并與征收補償協議具有同等效力；而不足85%的，則終止模擬搬遷。

“模擬搬遷”的實質是“改與不改，群眾說了算”，紅花崗區通過這種模式，將是否改造的決定權交給群眾，以群眾為中心推進各項工作。原來的行政征收變為現在的模擬搬遷，減少了工作量，且有效減少了群眾和政府的對立。紅花崗區人大常委會副主任楊艷告訴《中國經濟信息》記者，實施模擬搬遷的項目簽約率普遍在90%以上。

棚改中有一個特殊存在的群體，即“自改委”，它是片區內居民自主推舉出的成員所組成的居民自主改造工作委員會，專門負責棚戶區改造事宜，宣傳棚改利好政策、發動廣大居民參與，讓其自我決策、自我治理。紅花崗區棚戶區改造自實施以來，得到了廣大群眾的支持和認可，群眾自發參與的主動性強、積極性高，這與自改委工作人員的努力是分不開的。

“自改委是提高群眾參與、提高群眾滿意度、有效快速推進棚改工作的利器。”袁建平對“自改委”的作用給予了充分的認可。在他看來，自改委負責日常動員工作，搜集群眾相應的要求和問題，進而有針對性的做好工作。他們從群眾中來，到群眾中去，說出的話老百姓易于接受，解決了很多參改的中介機構無法解決的問題。

紅花崗區住建局的相關人士也表示，“除了一定的通訊補助，自改委成員沒有其他補助，但是這些自改委成員無怨無悔、沒有計較。他們大都是退休人員，舍小家為大家，是棚改中值得尊敬和表揚的群體。”

民生改善方面，對于只有一套住房的拆遷戶，原住房面積不到60平米的都按照60平米進行補償安置，改善住房條件。區政府辦的一位工作人員說，“棚改實操過程中，延安路一期項目中有1戶只有20平米，根據《貴州住房保障條例》的規定，要按照人均15平米的住房面積來保障住房，三口之家45平米就夠了。為真正惠及低收入群體，在區里財政很緊的情況下，我們把保障面積提高到60平米的標準。”

“2015年年底紅花崗區購買了4000多套房子作為政府搭橋安置的房源。當時房價低，如今房價上漲，但我們仍然按照當時購房的價格對群眾進行安置，讓利給群眾。”袁建平說。

與此同時，紅花崗區充分利用棚改騰出的零星地塊，致力于改善民生。零星棚戶區分散在各個地方，紅花崗區將一些零星棚戶區拆除后，不建其他建筑而是修成小微花園，如今全區幾十個小微花園為市民提供了鍛煉休閑的好去處。對于面積稍微大一點的零星地塊，則建成公共停車場、學校，便于城區停車以及遷入人口孩子入學。

在推進棚戶區改造的過程中，相關配套政策的推出也體現出了紅花崗區的匠心獨具。紅花崗區委、區政府研究制定了《紅花崗區關于進一步加強棚戶區改造管理工作的通知》、《紅花崗區房屋征收貨幣化安置辦法》、《紅花崗區政府向社會力量購買棚戶區改造服務實施辦法》等一系列規范性文件，為棚改工作提供了政策依據和制度保障。

城市設計規劃不斷優化。成立了以規劃、城投、咨詢單位、設計單位為主的工作專班，結合片區城市經濟、歷史文化、形態風貌、建設質量、開發程度、人口分布等現狀，進一步優化了交通組織、功能布局、風貌形態、業態配置等。

督查機制不斷完善。指揮部和項目部建立了包保責任制，對簽約工作實行掛圖作戰，對簽約工作實行日調度、日研判、日報告。

楊艷表示，國家棚改政策變化，要求從貨幣化安置向實物安置轉變，我們及時調整了工作思路和安置方式，從全部“貨幣化+”方式轉變為產權置換、一次性貨幣補償和“貨幣化+”方式，并將紅花崗區實施效果較好的政府搭橋方式升級為“貨幣化+房票”方式，為緩解資金壓力學習借鑒其他地方工作經驗而來的“貨幣化+留存”方式。

《關于加快推進2018年紅花崗區棚戶區改造工作的實施意見（征求意見稿）》中提到，2018年紅花崗區棚改項目全部采用模擬搬遷方式進行房屋征收，安置方式按照中央、省、市要求調整為產權置換、一次性貨幣補償、貨幣化+房票、貨幣化+回購、貨幣化+留存五種方式。

破解融資難

隨著棚戶區改造工作的不斷深入，融資難、還款難、兌付難、征收難的問題也逐步凸顯，但受國家當前嚴防債務風險政策限制，融資成本和融資難度加大。在這種背景下，如何利用好當前的棚改政策，實現融資瓶頸突破，確保棚改資金有保障，資金來源有出處，成為了棚改工作重中之重。

面對棚戶區改造的全國性難題，紅花崗區通過調查研究，制定了一系列的相應舉措，既開拓了融資渠道，也創新了融資方式，從而為棚戶區改造打好了堅實的基礎。回看紅花崗區的融資實踐，其在融資領域所作出的努力堪稱全國性的樣本，其具體措施既體現出了因地制宜，也符合國家層面的相關精神與政策：充實完善機構，強化制度建設；算好資金缺口賬，制定好融資計劃；加強要素保障，做優融資平臺；簡化項目審批流程，按時限規定及時完善新建項目所需手續，為項目融資奠定基礎；運用好融資工具，多渠道籌集資金；爭取好政策，創新融資模式；成立PPP基金，吸引社會資本參與區棚改建設；積極對接協調國有商業銀行與政策性銀行組團授信，破解銀行授信規模限制問題。

融資工具方面，紅花崗區以區城投公司為主體成功發行棚戶區改造項目企業債，募集棚改資金。積極對接國家開發銀行申請貸款。積極爭取財政、基金等資金投入，有效解決項目貸款所需資本金及項目資金問題。通過商業銀行貸款、信托、融資租賃等渠道多方籌集資金。鼓勵引導施工企業投入部分資金共同參與項目建設。

融資模式方面，則將C級危房（部分承重結構承載力不能滿足正常使用要求，局部出現險情）、D級危房（承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情）打包成零星棚改項目向國開行及商業銀行等金融機構貸款。將部分融資項目貸款審查前置的手續和文件，變更為授信前置，有效的節約時間，共同發力助推項目進程；

吸引社會資本方面，紅花崗區與貴陽銀行發起設立“紅花崗貴銀PPP投資發展基金”，進一步優化投融資結構，撬動社會資本，促進區域公共設施建設。

紅花崗區兩年來實施棚改項目估算征收資金需求達219.06億元，壓力空前巨大，工作舉步維艱，但紅花崗區迎難而上，積極通過各種渠道籌集棚戶區改造資金193.87億元，其中中央和省級專項棚改資金補助到位9.99億元，國開行貸款85.8億元，國開行基金4.02億元，商業銀行貸款62.85億元，發行債券11億元，其他渠道20.21億元。截止2018年5月底到位資金148.04億元。”

“棚改資金的來源中，除了中央和省級專項補助資金以及中央棚戶區改造的專項配套資金不用還，其他幾部分到期后，均需要還本付息。資金來源壓力很大，建議對地方的棚戶區改造給予大力的支持。”紅花崗區發改局副局長介紹。

“我們將一方面向政策性銀行申貸，但是受到政策性銀行貸款規模限制，今年這一部分申貸的比例會降低，主要還是和商業銀行進行溝通，以商貸為主、政策性銀行貸款為輔。”對于2018年的融資計劃，袁建平介紹說。

為加快棚改工作推動進程，紅花崗區按照“信息公開、嚴格程序、比優擇選、集體決策”的原則，通過擇優選擇，與中鐵五局、中鐵建投、中建四局、中城投五局、碧桂園等企業達成了合作框架協議，由政府和企業雙方共同組建SPV公司，推動棚戶區改造地塊規劃。“通過項目公司對土地進行開發建設，也能一定程度上解決一期開發中資金不足問題。”袁建平表示。

一位紅花崗區國土分局的工作人員坦言，資金需求最困難的時期已經過去，當下的安置所面臨的資金需求一定程度上已經得到了緩解。“原來沒有產權置換這一方式，但是現在的貨幣化+房票就相當于產權安置，以及貨幣化+回購方式，不需要全部兌付拆遷安置款，會進一步減少資金壓力。”上述工作人員表示。