完善生態補償制度中的禁養政策

摘 要 禁養政策作為生態補償制度中的一項措施，因為沒有相應的詳細的法律規定，基層政府在發布禁養政策通告時，通告內容多與現行法律的規定相沖突，不利于推進生態補償的實現。本文根據某鎮政府的禁養通告，及以往有關禁養政策產生矛盾的案例為依據，分析基層政府禁養政策中的不足部分，提出相關的建議。

關鍵詞 環境保護 生態補償 禁養

作者簡介：王浩天，中國農業大學人文與發展學院，碩士，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.019

北京市某鎮政府發布禁養通告：根據國務院《水污染防治行動計劃》及市政府《北京市水污染防治工作方案》相關要求，按照北京市農委、市環保局、市農業局聯合印發的《北京市畜禽養殖禁養區劃定工作方案》（京政農函[2016]10號）文件精神，全面禁止養殖一切畜禽，并要求在全鎮養殖戶在指定日期前自行處理所養殖的畜禽。此舉引發當地養殖戶，尤其是部分以養殖業為主要收入來源的合作社成員的不滿，他們的不滿主要體現為，一是禁養政策是否合法，該地區養殖業是否還能存在；二是對于短時間內處理所養殖的畜禽，利益損失過大，如何補償；三是全面禁養政策實施之后，該村的合作社如何轉型。

一、禁養政策是生態補償制度的具體措施

生態補償制度的設立是為了保持、增加生態環境的容載量，控制自然資源的消耗速度和破壞程度，以保持整個生態系統的平衡性，防止生態環境的污染與破壞，針對生態環境進行補償、恢復、治理等措施，在生態建設中做出貢獻者和在環境保護中的利益損失者將被給予資金、技術以及實物上的補償和政策上的優惠。生態補償實際上是一種自然資源的有償使用制度，該制度是指自然資源使用人或生態的受益人在合法利用自然資源的過程中，向自然資源的所有人或者對生態保護付出相應代價的人支付相應補償費用的法律制度，該制度的本質是在生態保護的實施者和受益者之間尋求平衡，重新分配利益 。

依據鎮政府發布的通告，禁養政策是為了防止水污染，保護水質量而下達的通告，這一禁養政策背后，涉及到北京市近年來環境質量下降，而且該鎮所處地區距離齋堂水庫較近，附近地區多被劃分為自然保護區，為了保護生態環境，制定政策強令禁止養殖業發展并促使養殖業退出。據此可以判斷，鎮政府作出的全面禁養政策是生態補償制度的一種具體措施。

二、類似的禁養案例的處理結果

位于廣東省的博羅縣于2012年曾經發布通告，將羅浮山國家級現代農業科技示范園劃入禁養區的范圍之內。之后，通告發布之前已在禁養區內建立養殖場的蘇某對《通告》不服，提起行政訴訟，訴求法院撤銷該《通告》 。

這個案例是地方政府在執行有關環保或者基礎設施建設的時候，涉及到的禁養政策與養殖戶之間的矛盾問題，生態補償實際上是一種公益和私益之間的博弈，為了環境的優化，采取了禁養等較為嚴厲的措施，損害了養殖戶的經濟利益，但也使得整個社會受到了環保帶來的利益，所以，在禁養政策執行過程中，對受損的養殖戶的經濟補償，顯得尤為重要，往往也是因為補償問題，導致養殖戶不配合政府的執法行為，造成矛盾。根據公報案例中意義的要求，各級政府在制定、執行禁養政策時經常與現行法律相悖，究其根本，還是因為法律規定的不健全。

三、該鎮的通告不符合相關法律規定

根據相關文件顯示，這一禁養政策根據國務院制定的《水污染防治行動計劃》、北京市政府制定的《北京市水污染防治工作方案》，按照《北京市畜禽養殖禁養區劃定工作方案》（京政農函[20 16]10號）文件的精神，從而出臺了該鎮的具體禁養措施。通告所依據的文件中效力最高的法律文件，是《水污染防治行動計劃》。

在我國現行法律中，提到禁養的是《中華人民共和國畜牧法》，該法只是規定：在生活飲用水的水源保護區，風景名勝區，以及自然保護區的核心區和緩沖區、城鎮居民區、文化教育科學研究區等人口集中區域內，禁止建設畜禽養殖場、養殖小區。但是該鎮發布的通告當中，要求全面禁止養殖一切畜禽，并要求在全鎮養殖戶在指定日期前自行處理所養殖的畜禽。這一規定與法律規定存在沖突，規定中要求科學劃分禁養區，在禁養區內禁止畜禽養殖，禁養區外要采取措施處理，達到環保要求，并未要求禁養，而通告要求禁止養殖一切畜禽，其范圍也包括在禁養區外的地區。根據《中華人民共和國立法法》規定，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。國務院的行政法規明確規定了在禁養區內外實行不同的措施，而該鎮的通告變為“一刀切”使得養殖業全面退出，看似有利于環境保護，實則影響生態大環境的循環可持續發展。并且在依法行政的今天，仍然利用政府權利，做出與法律相悖的政策，實則不利于依法治國的推進和發展。

四、現有法律法規對禁養等生態補償政策規定不足

現有法律中，對于生態補償沒有單獨的規定制度，而是通過在不同法律之間規定，截止到2016年11月，全國人大常委會通過的涉及生態補償內容的環境與資源保護法律共有16部：海洋環境保護法（2016年）、野生動物保護法（2016年）、水法（2016年）、畜牧法（2014年）、草原法（2013年）、漁業法（2013年）、農業法（2012年）、水土保持法（2010年）、海島保護法（2009年）、森林法（2009年）、礦產資源法（2009年）、水污染防治法（2008年）、土地管理法（2004年）、防治防沙法（2001年）、海域使用管理法（2001年）。

我國生態補償的法律規定分布在各個法律之中，并且僅有原則性、鼓勵性規范而無具體的財稅和體制機制安排條款，這使得地方在制定適應本地區的生態補償政策時，若規定具體，有違反法律之嫌；規定不具體，禁養政策就無法很好的落實。

五、關于完善生態補償中有關禁養規定的建議

（一）明確生態補償中適用禁養政策的前提

生態補償的基本原則是使利益平衡。保護生態者不能從市場上自動獲得所需要的經濟效益或者補償，使他們當前的生存和發展存在困難。生態保護受益區的經濟發展了，但卻沒有考慮應該承擔的環境成本。要想解決經濟發展與環境保護之間的這種不協調關系，就要建立并完善生態補償制度。

適用禁養政策，一定是該地區不能存在養殖業，并且采用現有的科學技術手段也無法處理養殖業所產生的污染物，倘若經過合理處理之后，養殖業可以存在，就沒有必要讓養殖戶一律退出養殖業，再去“另立門戶”。禁養政策應該嚴格規定適用的范圍，在哪個區域內絕對不能養殖，要用明顯的界限劃分出來，不能“一刀切”，不考慮養殖地區和養殖水平的實際情況，強制要求一律退出。

（二）明確生態補償中禁養政策適用的種類

通常情況下禁養政策都是針對畜禽類養殖，但養蜂、蠶等昆蟲是否歸類于養殖業，并沒有具體規定，但是，《中華人民共和國畜牧法》（2015）中第二條第三款規定，“蜂、蠶的資源保護利用和生產經營，適用本法有關規定”。這樣一來，禁養政策是否包括蜂、蠶類養殖，沒有具體說明，基層政府在沒有法律依據的情況下，很可能做出有違政策初衷的行為。所以，禁養政策的出臺，要明確禁養政策適用的種類，是針對何種養殖要明確，避免養殖戶的利益受損，也有利于提高政府威信，提高辦事效率。

（三）明確生態補償中禁養政策實行后，對受損養殖戶的補償

禁養政策實施過程中，養殖戶和政府之間多是關于補償問題的矛盾，美國著名倫理學家羅爾斯認為，每一個在社會中的公民所享有的自由權利的平等性和不可侵犯性是公平和正義的基本內核。補償問題對于養殖戶來說是較為關注的問題，正常來說，應該按照市場價格對養殖戶所養殖的畜禽進行補償，才能更好的保護農民的利益，減少農民的損失。收購的一方，應該按照招標等方式進行選擇，而不能由政府直接指定，這也能夠在一定程度上也能夠避免政府從中收取利益。

補償問題不僅涉及到養殖戶畜禽的利益損失，同樣重要的還有養殖戶在規模養殖過程中對于養殖所需要的基礎設施的投入，也是一筆不小的開支，并且，在禁養政策之后，這些基礎設施便毫無作用，政府在實行禁養政策補貼時應該從全局規劃，避免出現損害農民利益的現象。

六、總結

區域環境的公正性是生態補償的法理基礎，生態補償包含對實施生態破壞和污染活動一方收取相關費用，對應對生態環境的恢復和綜合治理，以及那些由于環境保護而喪失發展機會的居民進行的資金、政策、技術或者實物等方面的補償。禁養政策所涉及的環境問題，不僅僅是一個地區，更是一個國家，乃至全世界的問題，但是，不能因為環境問題影響的范圍廣，就只強調“共同的責任”，因為每個區域，每個個體，都對環境產生著重要的影響。總之，隨著社會經濟的發展，環境問題對人類生存來說越來越重要，生態資源滿足人類發展的同時，也帶來了挑戰和危機，完善生態補償制度，對生態補償制度中的禁養政策進行規定，既有利于依法行政，使行政行為有法可依，也有利于更好的保護環境，促進生態環境可持續發展。

注釋：

高清.生態補償法律制度略論.河北法學.2008（9）.112.

周永軍.公共政策的法律理解與司法運用.金陵法律評論.2012（1）.44.

李小蘋.生態補償的法理分析.西部法學評論.2009（5）.13.