推進信訪制度法治化問題研究

摘 要 在法治國家里，保障公民權利最主要的手段是憲法和法律。保障公民表達利益訴求的關鍵，是公民的表達權和監督權能否、如何以及在多大程度上得到憲法和法律的保障。由于信訪作為中國的一種獨特的民意表達和權利救濟機制，已經在事實上成為公民，特別是弱勢群體向國家機關主張權利的重要手段，因此，研究公民信訪權利的法治保障，實現信訪制度法治化，對全面保障公民的合法權益、促進社會公平正義、實現國家長治久安有重要的現實意義。

關鍵詞 信訪制度 法治化 公民權利

作者簡介：黃丹，中共大連市委黨校法學教研部，教授，研究方向：行政法。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.055

一、信訪法治化仍是地方法治政府建設中的短板和難題

信訪異化問題由來已久，已經成為影響社會穩定的重要風險點。由于歷史原因以及對信訪功能定位的認識不足，導致信訪法治化改革舉步維艱，信訪法治化始終是地方法治政府建設中的短板和難題，無論是制度創新還是實施效果都不盡如人意。

（一）多元解決社會矛盾糾紛機制運用不充分

信訪在一定程度上說明一些社會矛盾難以通過法定途徑解決，很多地方政府沒有充分重視多元糾紛解決機制在化解社會矛盾和行政爭議解決中的重要作用，行政調解、行政裁決與仲裁制度沒有被很好的利用起來。2016年以來，部分地方政府仍采用傳統“以堵為主”的打壓處理方式，暴力執法處理信訪的方式將加劇政府與公眾的緊張關系，極容易將政府推到公眾的對立面，使矛盾的解決變得更加棘手。政府出動成批警力解決問題主要出現在征用拆遷、城管執法這兩個爭議較多、容易引發官民矛盾的領域。同時，在勞資糾紛、環境生態、醫患糾紛領域作為近年來新生的矛盾容易滋生的領域，也極容易引發出動成批警力解決問題的現象。還有部分地方政府仍然通過“截訪”、“劫訪”來處理上訪案件，激化社會矛盾。矛盾解決不了必然會產生再次上訪，以及再次截訪、劫訪的惡性循環。

（二）行政規范性文件和行政決策風險評估不夠

國務院一系列有關推進依法行政的綱領性文件對行政規范性文件和行政決策從實體到程序均作出了明確要求，如行政規范性文件制定過程中的公開制度、三統一制度、行政決策的公開制度、風險評估和專家論證制度等。作為科學決策機制的重要組成部分，風險評估的重要性不言而喻。但部分城市的規定存在失衡，大多只強調社會穩定風險評估，而沒有涉及公共安全風險以及網絡輿論風險等“新興風險”，甚至對于經濟風險等傳統風險也不夠重視。這在一定程度上會導致重大行政決策風險評估的片面性，難以發揮其對重大行政決策科學性的保障作用。

（三）與信訪法治化相關的制度與政策執行不力

從近幾年法治政府評估結果來看，各地政府對破解信訪難題的主觀意愿并不強烈。黨的十八屆三中全會提出要建立網上信訪、建立信訪依法終結制度以及將涉法涉訴信訪納入法治化軌道，但絕大部分地方政府只建立了網上信訪制度，對于訴訪分離、信訪依法終結等制度遲遲沒有推進。與信訪法治化相背離的還有領導接訪制度。領導接訪制度在一定程度上強化了訪民信訪的積極性，增加了社會的不穩定因素，與信訪法治化的要求不符。

二、推進信訪制度法治化的現實路徑

國家治理是一個戰略目標任務，也是各級干部必須掌握的工作方式方法。國家治理能力是一種前所未有的新能力，更加強調治理主體多元化，治理方式多元化，更加注重民主、科學、法治。它不再是政府單方強制，而是注重政府與社會、與民眾的溝通和互動。它更能發揮政府的正能量，增加社會信任，更好的調動全社會的積極性，提高國家治理效率。

民之所望，施政所向。黨的十九大做出社會主要矛盾轉化的重要戰略判斷，政府供給如何滿足群眾日益增長的美好生活需要？法治政府建設接下來的重點工作就應該是保障制度實施、增強群眾的獲得感，尤其是直接關系社會公眾訴求表達的信訪制度，逐步推進信訪制度法治化，應成為各地政府在法治政府建設過程中的一個重要切入點和著力點。

（一）充分運用以問題為導向的多元矛盾糾紛化解機制

首先，政府部門應當樹立問題意識，以問題為導向，結合當地實際情況對矛盾化解機制進行改革與創新。應當正視社會矛盾廣泛存在這一客觀現實，積極尋求化解之道，一味采用其他手段虛假治理最終只會激化矛盾。要深化對現有制度特點的把握，實現制度間的融合，形成解決問題的合力。

其次，在制度建設與創新中要避免“一事一立”，忽略制度間的聯系。例如行政調解的優勢在于行政機關熟悉具體業務，在調解的過程中可以考慮與人民調解相融合的道路，將行政機關、人民調解組織和社會組織搞聯合調解機制，把各自優勢結合在一起，形成一個有機整體。

再次，在行政復議、訴訟等傳統糾紛解決機制之外，各地政府應當加大多元矛盾化解機制的研究力度，特別是研究如何調動社會力量解決矛盾。此外，要加強對矛盾多發領域的關注，對潛在矛盾合理疏導，形成有效的應對措施，避免矛盾激化。

這兩年，大部分城市成立了專門的物業糾紛人民調解委員會以維護當事人的合法權益，促進物業糾紛及時解決。鞍山、北京等成立了專門的醫調委調解醫患糾紛，保定在醫療糾紛中引入第三方調解，促進醫患糾紛公正解決。南昌建立首個網上校園派出所，提供調解等服務化解校園矛盾。重慶成立專門的校園糾紛人民調解委員會。長沙在校內設立人民調解室以解決校園糾紛，維護當事人的合法權益。

（二）不斷完善以風險評估為切入點的行政決策制度體系

行政規范性文件和行政決策均關乎公共利益，對公民權利影響較大，其法治化水平的提升情況對法治政府建設進程產生重要影響。隨著風險社會的到來，國家任務也逐步從福利行政轉向預防行政，如何防范經濟、環境等風險對公民可能帶來的危害成為政府的一項重要任務。作為政府進行行政管理的一項手段，重大行政決策必然會帶來廣泛的影響，其不僅會對社會穩定產生影響，也必然會關涉經濟、環境等其他方面。

《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》《綱要》提出要進一步提高行政決策風險評估質量。開展重大決策風險評估，對于促進科學決策、民主決策、依法決策，預防和化解社會矛盾，構建社會主義和諧社會，具有重要意義。在政府決策的過程中增加風險評估，實際上夯實了政府決策的社會基礎，有助于保障社會穩定、經濟增長和環境保護等方面的平穩前進。

首先，地方政府應當結合我國社會轉型時期的特定國情以及自身的具體情況，補齊風險評估制度短板，逐步健全和完善重大行政決策風險評估制度，改變只重視特定種類風險的現狀，建立起包括社會穩定、經濟風險、環境風險、公共安全風險等風險在內的系統性的重大行政決策風險評估體系，解決信訪和群體性事件發生的源頭問題。

其次，涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，除依法應當保密的外，在決策前應向社會公布決策草案、決策依據。各政府是否落實了重大決策預公開制度的要求，監督各市政府全面推進決策公開實現政務陽光透明，提高政府公信力。

再次，決策機關應當跟蹤決策執行情況和實施效果，根據實際需要進行重大行政決策后評估。考察各市政府是否落實重大行政決策后信息跟蹤收集及反饋制度，形成對決策的繼續實施、調整或廢止的最終決定，從而及時調整和完善有關決策，提高決策的科學性和民主性。

這兩年，在此方面成績比較突出的地方政府是武漢和廣州。《武漢市人民政府重大行政決策風險評估辦法》不僅對重大決策的社會穩定風險、環境風險以及經濟風險評估進行了細致完善的規范，同時還提出對重大決策進行公共安全風險評估，是提升社會治理現代化的重要舉措。進一步細化了風險評估的指導協調主體、組織主體、監察主體以及輔助主體等，提升了制度的可操作性。

（三）繼續強化以公眾滿意度為評價標準的制度實施

隨著權力清單的逐步落實，多數地方政府都公布了各個部門的權力清單，并且及時進行動態調整。行政審批制度改革成效明顯，我國政府職能履行正趨近于權責明晰，政務公開也進步較快，但制度建設好，不代表實施效果好和公眾滿意度提升，步入新時代之后，信訪制度體系正慢慢從原來的重制度建設轉為更加注重制度實施效果的考察。

首先，不斷推進制度創新。近幾年，多地探索訴訪分離制度創新，如北京、長春、保定等城市設立的涉法涉訴聯合接訪制度，這種模式是將多個部門的接訪服務中心整合為一個聯合接訪中心，對上訪案件進行統一的接收，然后根據每個案件的具體性質進行分流。屬于可以按照法定糾紛解決途徑解決的案件由公檢法等相關部門進行處理，從而實現訴訪分離。岳陽、包頭、長春等城市則編制了依法分類處理信訪訴求的清單，進一步明確了信訪事項的范圍，促進訴與訪的分離。淮南、洛陽等城市的法檢部門將信訪案件從審判活動中分離出來，對其進行集中處理。玉林市中級人民法院制定訴訪分離的試行辦法，進一步明確和規范法院在處理涉法涉訴信訪案件的額操作流程。深圳、上饒、天津將專業的法律服務引入信訪案件中。深圳加強對上訪人員進行訪前法律服務，一定程度上引導上訪者依照法定解決糾紛途徑來解決涉法涉訴的信訪案件。上饒天津將律師引入信訪案件中，一方面促使信訪案件按照法定程序處理，另一方面在符合條件的情況下實現訴訪分離。

其次，地方政府需要轉變觀念。將信訪法治化的著力點及檢驗標準，從制定多少份推進法治政府建設的文件、建立多少項有關信訪法治化的制度，向實施效果及老百姓對政府處理信訪問題的滿意度慢慢轉移。我國政府從制度建設、制度執行、實施效果三個層面持續推進信訪法治化建設，實施效果層面是最需要努力的。只有讓公眾在與行政權力接觸頻繁的領域能切實感受到權力運行狀況的改善，才會對信訪法治化成果產生充足的獲得感。

再次，不斷提升執法人員素質。矛盾的解決要依靠健全的機制在法律的范圍內操作，任何其他途徑都不是法治社會的選擇，因此，執法人員的素質、人情與法治觀念，直接影響到社會矛盾的依法解決，政府公信力及法治政府建設。執法人員應當具備比社會公眾更強的法治觀念，奉法治為圭臬，自覺提升法治素養，增強廉政意識，提升與百姓打交道的能力，依法化解社會矛盾。

參考文獻：

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