協同警務視域下的現代警務機制創新探析

仇佳運 李聆琿 刑盤洲

摘 要 協同警務對于整合警務資源，提高公安機關辦事效率，維護社會秩序安定和人民幸福安康有著重要意義，是提升公安隊伍戰斗力的新的重要的一個增長點。本文剖析了協同警務內涵及協同警務機制現狀，指出了協同警務機制存在的問題，給出了協同警務機制創新的對策思考。

關鍵詞 協同警務 現代警務 警務機制

作者簡介：仇佳運、李聆琿、刑盤洲，江蘇警官學院。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.080

一、協同警務內涵

協同一詞來自古希臘語， 是協同學（Synergetics）的基本范疇。《說文》提到“協， 眾之同和也。同， 合會也”。 將兩個甚至超過兩個的不一樣類型的資本或部分通過整合然后共同將目的達成的這一經過，被稱為協同。在全局的演變歷程中它使不一樣的個體之間的協調與合作的作用展露了出來。通過對這些不一樣的個體進行整合，可以產生良性的影響，有利于個體的成長，通過協同這一方式，這些個體之間都能收獲到各自應得的利益，可以達到共同成長的效果。協同性可以將個體間的本質得到升華，使這些個體朝著更加正確的方向去成長。 對于個體間的協同性探究清楚以后，協同理論也就應運而生。

協同學的第一次出現是在1969年被赫爾曼·哈肯所定義的，協同學在1971年的時候在他與格雷厄姆的共同努力下創作了出來，這才有了真正意義上的協同學。德國科學家哈肯將協同學的思想進行了一次整合，他表示不管是大自然還是我們人類無非就這兩種情況：有序、無序；在特定的情況中，無序與有序可以互換，可以說它們倆是自然法則。協同它出現在宇宙中的每一個地方，如果協同就此消失，人類也將會滅亡，因為事物將沒辦法繼續發展下去，只能坐以待斃。在模型運行的過程中，假如個體之間不能互相幫助，嚴重的還會干擾對方，因此它們就不能夠團結起來，所以也就會事倍功半。換個角度，假如在模型運行過程當中它們個體間互幫互助，團結一致，那它們就能將力氣施展到一處，變得更加強悍，甚至會超越現在。

協同警務機制就是建立在協同論的基礎上，探討警務機制建設從舊結構轉變為新結構的方向和方法，基于多系統的合作受同一原理支配而與系統特性無關的原理，設想在跨警種，跨地域，跨時間的條件下內，考察其類似性以探求其共性從而達到提升警務效率和質量的目的。就按協同論里來講，都有著無法相提并論的體系，雖然他們的作用各不相同，但是在這個大的整體里面，每個體制里面他們既是相互不同但又是相互關系的。協同警務正是基于這樣的理論，促使不同地方，不同警種的公安機關進行合作，相互影響。

協同警務的出現具有一定的必然性。我國之前就已有一些關于區域警務合作的制度性規范和法律條款，同時隨著經濟的不斷發展，各地公安機關由于案件愈發復雜性而產生與其他警種，其他地方協同的意向，進行自發的簡易性警務協同。公安機關基層、中層和上層都慢慢認識到協同警務的重要性，并主動或被動地去進行警務協同，構建協同機制。從初期七大警務合作區的建立，到近年來大小區域警務合作的蓬勃發展，從公安部金盾工程建設方案的提出，到現在警務大平臺的建立完善和警務數據的聯通，再加上國際上各國之間警務合作的帶動效應，以及全球化趨勢的發展和必然要求，協同警務的發展已是勢在必行的趨勢。在我國，目前形成的警務合作的三種模式，對于進一步發展協同警務來說有著重要的奠基作用和深遠的影響。

協同警務對于整合警務資源，提高公安機關辦事效率，維護社會秩序安定和人民幸福安康有著重要的意義，是提升公安隊伍戰斗力的新的重要的一個增長點。協同警務從博弈論視角來看屬于合作博弈，它的最理想狀態是達到“帕累托最優”的這樣一個地步，所謂的“帕累托最優”理論是指在沒有使任何人變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。協同警務的追求正是如此，即通過警務上的協同，使得一方或者雙方在處理警務和打擊犯罪等方面比以往更加高效優質地進行，節約警務成本，使得警務活動更加科學化，現代化，信息化，同時也可以更進一步發展，通過對其他地區及本地區的數據進行分析對比，對犯罪行為的發生的可能性進行推測，預防打擊犯罪，使人不能犯罪，不敢犯罪。

二、協同警務機制現狀

（一）地區警務協作

從20世紀50年代開始，全國就建立了一些小規模的刑偵協作區。20世紀80年代初，四川、貴陽、云南、廣西、湖南、西藏等地建立了西南地區刑偵協作區，每年舉辦一次刑偵協作會議。1985年，江蘇、浙江、上海三地公安機關刑偵部門就建立了蘇浙滬刑偵協作機制，并且報請公安部批準成立了蘇浙滬刑偵協作區，成員覆蓋上海、南京、杭州、蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州等19個城市。1990年建立的“粵桂瓊三省（區）十市政法協作機制”，是廣東湛江、廣西北海、海南海口三市倡議，并由廣東陽江、茂名，海南三亞，廣西欽州、防城港、玉林、貴港七市積極呼應而建立的十市政法部門互相加強政法協作的區域性合作機制。

（二）七大區域警務合作機制

在2010年的6月份，在深圳城市和廣州城市舉行了比較宏大關于全國公安機關管理改革創新的座談會。孟建柱身為公安部部長在會議上強調，必須把中國的優勢發揮到極致，改革相關機構的工作、片警之間的關系、不同的警種的合作機制；把建立片警合作系統當成一件顧全大局的大事進行處理，加強和促進片警之間的關系與交流，慢慢建立合作警務系統然后先部分穩定最后保國家穩定。

（三）區際警務合作

區際警務合作指的是中國內地和香港，澳門，臺灣地區三個區域的警務方面的合作。因為其一國兩制的制度，內地與香港、澳門區域之間意境擁有了比較成熟流暢的合作系統和相互支持互通的渠道。公元2009年期間共同簽約的《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》依照此協議的內容，雙方共同承諾在打擊犯罪的道路上相互合作，相互支持、收據證據、打擊犯罪等。此協議讓兩地合作再次升溫。

（四）國際警務合作

2000年12月15日聯合國大會通過了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》這是聯合國歷史上通過的第一個關于打擊跨國有組織犯罪的公約。近年來，中國陸續與20多個國家簽署了刑事司法合作條約，同時又和10多個國家簽署了引渡條約。在懲治跨國犯罪開展國際合作領域，不斷邁向新的目標。例如，2000年6月19日中國和美國兩國政府在北京正式簽署了《刑事司法協助協定》；如中國與保加利亞簽署的《中華人民共和國和保加利亞共和國關于刑事司法協助的條約。

三、協同警務機制存在問題分析

雖然協同警務已然在蓬勃發展，但是無可避免地仍然存在許多問題，這些問題有的來自傳統警務的遺留問題，有的是協同機制發展過程中不可避免的問題，有的是社會機構存在的問題等等。

（一）協同機制不暢

由于現階段的協同機制正處于起步階段，并沒有具體的法律法規得以參考和依照。法律法規的缺乏就意味著在警務協同的過程中各機關的協作全靠不成文的規則和口頭規定，在協同過程中由于各公安機關自身條件的不同，會導致有些機關出力多，有些機關出力少甚至不出力，結果所得卻是一樣的現象發生，當這樣的情況出現時矛盾就會凸顯且難以解決，領導層的合作只限于宏觀層次，對于具體的行為沒有較為詳盡的規定，導致矛盾只能協商解決，同時爭端協調機制的缺乏，也不存在公正的第三方介入調解。這樣的負面影響會使得以后普通民警在處理案件中排斥協同，寧愿自己麻煩點，也不愿與他人協作，而且警務協同在現階段大多情況下是各公安機關自發的行動，自發的協同行動在一定情況下會因為利益問題和沒有明確規定而無法帶來正收益，而是負收益。但是由于各公安機關以及各地的政策投入一時無法做大的調整，也就是投入的要素只能是那么多，缺少資金的支持，協同警務必然會層層受阻，各機關自己發揮意味著必將矛盾重重，那么如何處理這樣一個問題，也就成了協同警務發展中的一個難題。

另一個問題阻礙協同警務發展，即職能對接錯位，由于權責的不斷細化，不少新部門的成立接收部分權責，這樣就導致在不同地區相同一件事的負責人可能是不同部門，在協同警務過程中進行對接，會發生錯位現象，反而導致了協同過程中處理警務的更為復雜，這就要求我們精細明確各部門職責，確保責任和權力在相應部門手中，而不是讓其他部門“代管”。對于警務協同管理職責的部門的缺位，并且這個部門怎么建，怎么管，歸誰管也是學術理論上的一片空白。這就要求協同警務相關的法律體系要盡快建立和不斷完善，去彌補各方面的空白。

（二）公安干警管理觀念滯后

現在公安干警的思想仍停留在“劃界管轄、各自為戰”的傳統警務思想上，不愿合作，不想合作，除非萬不得已才勉為其難地尋求協作，以解決問題。即使協作案件，層次也不深入，只是停留在協查人員信息，協捕罪犯的淺層面，協同形式的單一性反映了警察思維的滯后性，由于思維的固定化，導致了合作的方式沒有創新，沒有進步。同時協作警務會影響到績效問題，現行的績效考核制度沒有將警務協同時的成績納入考核，協作方往往是出力不得利，民警大多不愿干這樣吃力不討好的事，導致沒有協作通知，就盡量拖，不上心，收到上級協同通知，也是草草了事，做做表面功夫的情況時常發生。

四、協同警務機制創新路徑構建

（一）建立健全相應的法律法規體系

由于現階段的協同機制正處于起步階段，并沒有具體的法律法規得以參考和依照。在警務協同的過程中由于各公安機關自身條件的不同，會導致有些機關出力多，有些機關出力少甚至不出力，結果所得卻是一樣的現象發生，這樣的情況矛盾就會愈發凸顯，使得警察在處理案件中排斥協同，寧愿自己麻煩點，也不愿與他人協作，而且警務協同在現階段大多情況下是各公安機關自發的行動，自發的協同行動在一定情況下會因為利益問題和沒有明確規定而無法帶來正收益，而是負收益。這必然會影響協同過程中各公安機關的參與積極性，同時在協同過程中，如果雙方產生了矛盾，并沒有相應的解決機制的存在。目前，我國在警務協同的保障方面，以無條件和絕對無償為原則。無條件本身就包含著不支付報酬的意思。以偵查協作為例，《公安機關辦理刑事案件程序規定》第309條專門規定：“對異地公安機關提出協助調查、執行強制措施等協作請求，只要法律手續完備，協作地公安機關就應當及時無條件予以配合，不得收取任何形式的費用。”合作的無償性和無條件性阻礙了區域警務合作的進一步發展。以無條件和絕對無償為原則的協同警務活動，其協作力度也不理想且會處于十分被動的局面。因此，為改變這種局面，我們要研究如何進行利益補償和調配，如何調動協作積極性。譬如，要為各地公安機關建立協作專項經費。就拿執行任務時產生的經費來講，如果警方之間進行協同合作，就在一定的方面減少了工作人員的積極性，只要在錢上有了誘惑就會使各個地區的警務完成合作關系。因為完成警務合作的費用可以進行相應的報銷，所以也減少和避免了片警合作，因此占用了當地警務的有限資源。

（二）加大信息共享力度， 構建聯防聯治網絡

當前，各地警方只適當開通各自情報系統的部分查詢權限，未開通部分實際上導致警務信息交換閉塞，依托傳統方式進行溝通傳遞已經不能滿足社會治安的發展需求。為推進協同警務進程，需要全國警方共同構建聯防聯治網絡，實現警務信息互通、警力資源共享、各區域聯防互動，執法辦案互助，構建預警信息機制。在特定時段，一起開展共同抓獲罪犯的行為，在警察力量，交通工具和打擊罪犯的手法上，相互合作，一起進行，一起對該案例進行審核排查的行動，權力配合當地警察共同合作共同搜尋證據、捉拿罪犯、繳獲臟污，針對那些比較棘手比較困難的案例、或者是重要的案件可以雙方一起發動警力進行對此案件的偵破。在打擊犯罪的過程中，深層次的改革警察系統，案件基本信息的獲取一案情檢測一指揮總部的指揮一共同作戰一資源的匯報的大體流程和破案思路，充分發揮互聯網的優勢，聯合各個警方系統，統一籌備每個模塊的工作，突破案件偵查力度的局限性，共同享有警務有限資源，重新組合破案的過程，改革更新各個機關部門的破案模式和服務流程，從而減少相應的費用支出，高效率高質量的提升破案的整體效率完全處理在破案過程中產生的單獨的服務形式、信息傳播速度停滯、執行任務的服務體制落伍、共同合作效率不高的各種系列的相關問題，打破困難，讓警務方面的工作得到更大的改善，為警察共同合作和一致性的運行給予強大的后臺支撐。

（三）建立健全考核獎懲機制

不愿合作的現狀大多是因為現在存在的警務績效考核機制并沒有將警務協同時取得的成績納入績效考核之內，同時協同警務的專項資金也沒有落實。雖然警務平臺的數據在逐漸聯通，但是僅僅是數據層面的聯通，而不是主動利用數據來進行協同作戰。這樣的數據聯通只是一種表面性的信息化，信息化、現代化的警務要學會使用數據，分析數據，每個地區都有每個地區的犯罪特色性，在某一種犯罪方面會更有經驗與思路，平時應主動互相交流學習，在數據層面上也做到真正的協同、協作，與此同時，在不斷交流的情況下，雙方公安機關的聯系會更加緊密，對于形成和完善警務協作區有著重要的影響，使得警務協作區不是只有空殼，而是層層深入，達成全方位的完美協同。

創新機制應該要把協同工作量化作為年終或一定時期內部門和民警的一項重要考核內容，嚴格落實獎懲措施， 協同出色的應表揚獎勵， 協同不力、 貽誤的，甚至是暗中庇護、徇私枉法的，要嚴厲懲處。同時，各級黨政組織的紀檢、監察部門和公安機關的監察機構要加強對警務合作工作的督察和查處， 確保警務合作的各項制度和措施落到實處。

（四）精簡機構優化職能

我們從系統理論的基礎中可以得知，體系的作用決定了體系的構成，是什么樣的組織結構就有什么樣的組織功能。如果公安機關設置復雜的組織結構，必然會產生分工不明確及部門協調困難等問題。近年來，由于各項新興事物的發展，公安機關的職能不斷細化，成為一個專門的部門。這導致在合作時警務對接，如果有一方沒有細化相應的職能，就會出現對接困難甚至是“錯位”的現象。本文認為，要保證協同警務機制真正成為公安機關打擊犯罪的利器，應當保持公安機關結構規模適度并簡化其組織結構，精細明確各部門職責，確保責任和權力在相應部門手中，而不是讓其他部門“代管”。

（五）做好社會協同

全球化發展與社會轉型在很大程度上已經在逐漸削弱國家權力對于管理層面的強度和影響范圍，這對于國家治理和機關行政的效能也產生了影響。警務工作是行政工作的一個部分，國家專門行政力量的逐漸放權啟示我們警務工作由單一化的警察維護已經無法適應形勢的發展，務必要發揮警務工作參與主體的多元化，由多方協同治理，以實現社會公共安全的全面供給。

同時現有階段的協同警務研究多數僅僅停留在警務系統內部協同的問題，改革和創新。但是我們也應該認識到社會警務的參與者并不只是警察這一個單調主體，因此協同警務的研究與發展也要聯系到個人，社會組織，企業等等，不能只著眼于警務內部協同的發展。西方社會對于協同警務的體系研究，通常是多主體的，政府，企業，社會組織以及公民個人都是其研究的多元協同主體。而我國對于警察服務提供的社會力量，警察系統以外的主體的關注度不夠。但是在實際具體的警務實踐中，企業，社會組織以及公民個體為警察部門共同提供協同的事例卻是數不勝數。這更需要我們厘清與不同主體間的協同關系和互動模式，而不是一概論之。

公民個人的力量是不可忽視的。雖然我國警務體制已經存在了輔警機制，但是輔警機制的弊端也是顯而易見的，大多數公民很多情況下不能區分民警與輔警，輔警有些措施會影響公安形象建設，同時輔警隊伍的文化素質參差不齊，執法時大多以自身經驗為主，再加上出事時公安機關多用輔警為借口，導致輔警形象的參差不齊。對于公民個人，我們可以鼓勵其主動參與到警務工作中來，警務志愿者制度就是一個很好的舉措。我們鼓勵公民以個體的身份進行警務協同工作，這樣的舉措對于公民本身來說具有極大的吸引力，真實地感受到透明執法，執法過程真切地展現在他們面前，并親自參與其中，不再是通過網絡、報道單方面的言論自己進行判斷，而是讓公民親身感受到執法工作的辛苦復雜，同時對于公安機關不僅節約人力成本，而且通過一定的志愿者篩選制度，也可以提高警務輔助人員的素質，使得警民關系更加和諧。

私營安保業的新興是警務工作參與主體多元化的一個重要現象。在新的警務改革的背景下，私營安保業的出現無疑是打開了一條新的出路，私營安保業旨在向社會和個人提供安全保障，這與傳統警務工作的宗旨十分契合，其次，私營安保業可以有效減少公安機關復雜的層次結構，將警務力量更有效的分配，雖然這樣的美好藍圖很大程度上要依賴于私營安保行業的發展程度。而且早期的保安業也是在警方領導下建立的，其編制與公安內部十分相似，未來進行協同管理時阻力也會較小。未來，對于警務工作無暇顧及或者人員不足時，依托私人保安業共同維護社會治安很有必要。建立健全私營安保業的運行機制和安全模式，對于協同警務的發展顯著的益大于弊，與私營安保業的協同可以有效的節約警務運作成本，緩解政府部門承受的安全服務壓力。

同時在全球化的大背景下，我國以“一帶一路”為核心戰略，用以絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行和上合組織開發銀行等多種措施來深化對外合作、促進協同發展，這對于協同警務的研究來說，也是一種啟迪。這要求我們的視野不能再僅限于國內，要放眼世界，積極尋求國外主體的協作，官方層次我國已經加入了國際刑警組織，上海合作組織等等，與不少國家簽訂了各種打擊犯罪方面的條約，但是本文認為我們協同警務機制可以尋求國外非官方組織的協作。世界組織，私人企業等等也是警務協同的不錯選擇。

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