淺析農村基層民主選舉的路徑創新

摘 要 村民選舉是村民自治的重要前提，是實現新農村建設，農業現代化的保障。隨著新農村建設發展，民主選舉的新矛盾也隨之而來，表現在鄉鎮干部過多干涉選舉，選舉程序不規范，賄選問題涉及主體及手段日益復雜等問題。在信息技術日益發達，利益階層日益復雜的農村促進基層民主選舉有序進行，落實基層民主是當下研究民主選舉的重要課題之一。

關鍵詞 村民自治 民主選舉 路徑創新

作者簡介：余培，西華師范大學政治與行政學院，碩士研究生，研究方向：政治學理論。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.085

一、農村基層民主選舉的歷史沿革

中國的傳統村落以血緣和地緣為基礎，鄉村治理依靠的是禮治與法治的混合，千百年來依靠宗族和鄉紳根據村規民約管理公共事務，調解民事糾紛。農村村民自治的探索是在改革開放后才慢慢摸索形成。

（一）村民選舉的初創時期

1982年中共中央在《全國農村工作紀要》中提出全面實行家庭聯產承包責任制。人民公社運動的終結造成了農村“權利真空”，以往的農村管理體制再不能適應現在的社會局面。因此，有的鄉村自發組織起來選舉村里能人管理鄉村事務。這就是農村基層民主選舉的萌芽。

二十世紀八十年代初，廣西宜山縣三岔公社合寨村自主創造了管理公共事務的自治組織。村民通過無記名投票的方式選舉出村民委員會，由村民委員會成員負責管理村內的公共事務，并取得良好的效果，村民自治開始在全國大部分農村試行。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，確立了村民自治制度，肯定了村民自治的現實意義。

（二）村民選舉的改革時期

1988年，全國各地的農村開始實行農村基層民主自治，截止1989年，我國在14個省、自治區、直轄市開始推行村民自治制度。1990年，民政部開始在全國范圍內推行，設立了以直接選舉不記名投票的方式選出村民委員會成員。1997年黨的十五大報告中強調了擴大基層民主的實踐范圍，強化該制度的影響力。截止到1998年6月底，我國26個省、自治區、直轄市都開始以村民自治制度的法律規范作為指導方針，推動村民自治制度逐漸走向規范。

（三）基層民主選舉的發展時期

1998年，11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過并頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，結束了對試行十年的制度進行總結。2010年10月28日全國人大常委會頒布了修訂版《中華人民共和國村民委員會組織法》，此部修訂版的升級主要是完善四個民主的制度經驗，提升了村民自治四個板塊的可操作性。然而，我國幅員遼闊，地理環境、民族關系復雜，關于基層民主的自治制度是在實踐基礎上而來，還存在許多丞待解決的問題。

二、農村基層民主選舉失范的現象及成因

中國農村基層民主選舉經過十多年的探索，其制度化、程序化和規范化有了顯著提升，但是由于我國幅員遼闊，民族眾多，東中西文化差異大，民主選舉只能因地制宜。無論從制度規范，操作程序、事后監督等方面都存在較多的問題。

（一）鄉鎮政府過多干預村民選舉

我國法律規定本級政府必須對上級政府和本級人民代表大會負責，但是在實際操作中主要還是對上級政府負責這就形成了一種權操于上的“壓力型”政府。村民民主選舉受到鄉鎮干部干涉，便產生了鄉干部提名候選人，村民選舉走過場的現象，村民的民主選舉實際上名存實亡。

（二）村民選舉程序不規范

村民選舉法雖然經過了1998年和2010年兩次修訂，但是隨著農村社會關系日益復雜，法律法規存在的缺陷逐漸暴露出來。《村民委員會組織》中對于村委會選舉的規定原則性比較強，但實用性較低。而選舉是一項程序性和操作性強的工作，籠統的規定不能適應選舉的需要。加之基層干部都是從村民里面選舉，文化程度不夠高，對法律法規理解不到位，很難按照相關規定準確地組織村民選舉有序進行。而有的投機分子想要在選舉中謀取好處，暗地里破壞選舉的進行，這些行為都造成選舉程序的不規范，也難以選擇出真正代表民意，為農民辦事的村干部，甚至還有一些村里的老賴、黑惡勢力當選村干部的例子。

（三）村民選舉積極性不高

其一，隨著農村收入與支出的矛盾不斷加劇，大部分青年人不得已轉入城市務工支持一家人生活。這部分人難以參加在村里舉行的選舉。其二，大部分農民文化程度不高，權利意識淡薄，存在著隨大流或者放棄選票的現象。幾年前還存在著“一元一票，代投代寫”的現象。其三，自古以來，中國的“官”、“民”都是站在對立面，受傳統文化影響村民對“村官”沒有信任感，村民認為選舉只不過是“村官們”的把戲，不過是“老一套”、“走過場”，選誰都無所謂。

（四）賄選現象日益復雜

其一，隨著我國農村經濟發展，土地資源價值也是水漲船高，吸引了許多外地資本進入農村，使得農村的社會環境愈加復雜。于是以往盤踞在農村的宗族勢力和新興的利益階層之間把村民選舉作為博弈的關鍵，導致村民選舉賄選頻發。宗族勢力、農村新興階層、村干部為了自己的人可以當選，采用各種方式阻撓選舉有序進行。其二，隨著信息化的發展和網絡技術的普及，電腦、手機在農村已是常見；qq、微信、微博也早已進入百姓的日常生活，隱性的賄賂也是更加容易。通過微信紅包、轉賬等方式的賄賂讓人防治和發現，加大了打擊賄選的難度。其三，關于賄選的懲罰力度不夠，在《組織法》中關于賄選行為的處罰只是說取消參選人員的入選資格，這樣籠統的規則很難應付當下五花八門的賄選手段和輕重不一的賄選結果。

三、村民選舉的路徑創新

村民自治的首要問題是村民選舉。鄉村振興政策的落實和新農村建設離不村干部對村莊的管理。如何實現鄉村振新，實現村民自治，選出真正的能人治村，是村莊發展的關鍵問題。

（一）規范農村基層民主選舉制度與程序

法治要先從法制開始，要改善基層民主選舉的不合法現象。要先從法律規范著手。《村委會組織法》對如何進行民主選舉的規定過于籠統，注重原則性而忽視了操作性的重要性。但是我國農村情況復雜，地理環境、社會環境差異較大，制定統一的操作細則難度較大，因此要求各地政府應該根據各地實際情況制定比較符合的選舉細則，報上級政府備案。

1.明確破壞基層選舉的懲處辦法

目前《村委會組織法》、《選舉法》和《刑法》中有對于賄選等破壞選舉等行為界定，但是對于賄選標準的界定和懲處的力度以及方式方法都缺乏操作性。同時對于農村“賄選”與“被賄選”如何懲罰更是沒有什么可行性的操作方法。各地政府應該界定出賄選的標準，加大防治賄選的宣傳力度。對待賄選金額大，人數多，社會影響惡劣的案子不僅取消主犯的當選資格，對從犯也要處罰，根據犯案輕重決定取消入選的年限和是否形成刑事犯罪，最后在村公示欄予以公示。

2.規范相關選舉人員的資格審查

對能夠入選的人員一定要進行審慎的資格審查。應該對入選者文化程度、法律意識、服務意識、綜合素質和綜合能力建立相應表格進行考核，學習公務員遴選方式進行簡單的筆試和面試，對于文化程度不高，素質低下，能力低下的人排除在基層干部之外，同時應該對那些有文化、有思想、有能力、有技術、有水平的年輕人大開方便之門吸引更多的農村精英回鄉建設。

3.規范工作人員的工作行為

在選舉工作開展之前應該選擇有選舉工作經驗的人來組織選舉，同時要對參加選舉的工作人員進行簡短的培訓工作，在會前組織、選票制作、會上唱票、登記等方面規定相應工作準則，要求工作人員在選舉工作中務必要做到公平、公正、公開，對于違反準則的工作人員要予以警告和替換。

（二）加強對村民權利意識的培養

1.充分尊重村民的民主意愿

近幾年來，村民的主體意識和權利意識有所加強。要求公平選舉的呼聲也是越來越高。鄉鎮政府和基層干部應該尊重村民的意愿，允許村民自主提名候選人，并對提名的候選人進行公正的考核。鄉鎮政府要對村民的民主選舉活動予以支持，并對選舉采取匿投票的方式，尊重村民的選舉自由，保護村民的選舉權利。

2.利用新媒體工具對村民進行法制教育

新興的網絡技術和宣傳手段讓我們有更多的手段了解被選舉人和有關選舉的法律法規。村干部可以把關于選舉的法律法規和政府文件以及入選者的資料建成相應的文檔、圖片，在村務公示欄予以公示，或者可以建立微信群、QQ群，把這些文件公示在群里，讓百姓們足不出戶就能了解關于選舉的相關資料，并最終做出合理的選擇。

3.加強村民的道德建設

村干部基層干部可以利用農閑時刻對村民進行愛國主義、集體主義、環保主義等提高村民思想高的素質的影片教育，也可以定期召開座談會、談論會和村民一起談論鄉村大小事務，共同決策；還可以利用廣播和公示欄對國家相關政策等進行宣傳，提高村民思想道德素質與政治覺悟。

（三）加強基層干部組織建設

1.培育年齡結構合理的基層干部隊伍

近幾年來大學生村官成為一種“熱現象”，各地區各村莊積極引進大學生村官，在一定程度上提高了基層干部的文化水平，然而年輕人對村務不熟悉，村情不了解，在決策和管理上還有所欠缺。應該在合理引進人才的基礎上公平選拔本村有能力、有威信的人擔任農村基層干部，注重各年齡階段的密切配合，既要防止人才斷層，也要防止水土不服現象產生。

2.把村干部的工作納入績效考核

堅持村干部任期目標考核及年度責任考核。鄉黨委對基層干部實行績效管理，制定考核細則，簽訂目標責任書。每半年進行一次考核，年底進行綜合考核，在任期的最后進行全面考核，根據考核結果進行獎懲，對于多次考核不合格的人員，可以召開村民大會，經過大會討論通過予以罷免。同時建立村級干部責任目標和考評結果公示制度。村兩委要制訂具體的年度計劃和目標，并在年終要對自己的工作進行“述職”，完善民主評議村干部制度。

3.強化基層黨組織的引領作用

基層黨組織的主體是黨員，要發揮基層黨組織的引領作用，首先要發揮基層黨員干部的主體作用，切實做好服務群眾的工作。其次，基層黨員干部要帶頭學習“三嚴三實”，發展積極健康的黨內文化，提高黨員干部的質量，堅持不懈提高黨員素質，拓寬黨員服務群眾的渠道，真心實意為群眾辦實事做好事，創建服務型政府，提高基層政府的公信力。

四、結語

目前村民選舉中存在著鄉鎮政府過多干預、賄選、選民積極性不高等一系列問題。但是，村民選舉制度的建立與完善是一個長期而復雜的過程，我們不能因為存在問題就全盤否定基層民主選舉制度，而是應該通過村民選舉制度創新，提高村民選舉的規范化程度，使村民選舉有序進行，村民的意志能夠得到尊重，最終實現村民自治。

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