上海市崇明區發展都市型家庭農場的現狀及對策分析

施 儉,張慶香,徐培培,沈小燕,沈寅寅,包士忠

（上海市崇明區農業技術推廣中心,上海202150）

2013年中央一號文件提出“堅持依法自愿有償原則,引導農村土地承包經營權有序流轉,鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉,發展多種形式的適度規模經營”[1]。其中,“家庭農場”的概念是首次在中央一號文件中出現。透過中央一號文件對“家庭農場”的鼓勵和支持態度,可以看到這是一條農業農村改革的新路徑,是一條提高農業集約化經營水平的重要途徑。目前,根據地理環境的差異我國家庭農場分為:都市型家庭農場、過渡型家庭農場、鄉村型家庭農場、偏遠型家庭農場。“都市型家庭農場”是指位于都市邊緣的家庭休閑農場,其區位好、交通便利;農場主專業能力較強;自然條件優異,基礎設施完備,主要滿足城市居民休閑放松,提供養生、生態教育、欣賞田園風光的服務。崇明區作為大都市上海的后花園,是上海的農業大區,發展都市型家庭農場是必由之路。近年來,崇明區家庭農場的迅速發展使傳統的分散、小規模的農業生產模式逐步向規模化經營發展,提高了農業的經濟效益,也有利于各項新技術的推廣。

1 國內外家庭農場的發展現狀

發展農業規模經營是實現農業現代化的內在要求[2]。家庭農場模式在國外早已流行,特別是發達國家,例如以美國為代表的大中型家庭農場模式,其經營規模化和組織方式多樣化,生產經營專業化,土地所有權私有化;以法國為代表的中型家庭農場模式,各類家庭農場有66萬個,平均經營耕地42 hm2,農場專業化程度很高,大部分經營一種產品,以突出各自產品的特點為主;以日本為代表的小型家庭農場模式,日本政府一直采取土地的分散占有和集中生產經營的政策,從而有效避免了土地分散和土地過于集中帶來的弊端。縱觀美、法、日三國家庭農場的發展,它們都是在土地私有制基礎上逐步實行土地的相對集中,實現適度規模經營。國外家庭農場發展現狀為:生產區域專業化;生產科技化、機械化;產品品牌化。目前,家庭農場在我國剛剛起步[3],上海松江、湖北武漢、吉林柳河、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地積極培育家庭農場,在促進現代農業發展方面發揮了積極作用。例如上海市松江區,在滬郊率先創辦的家庭農場,被外界稱之為“松江模式”,其經營者由本村農戶家庭組成,在不違反現行農地制度和尊重其他農戶意愿的基礎上,通過耕地流轉,將土地、勞動力、農機等生產要素適當集中,實現集約化經營、專業化生產,提高了農戶的收益水平。我國家庭農場發展現狀為:經營規模差異性大,經營品種逐步增加;經濟效益好,產品市場競爭力強;發展速度快,但地區間發展不平衡。

2 上海市崇明區家庭農場發展現狀

2.1 經營數量與規模現狀

由于上海市農村土地承包經營權管理信息系統的逐步完善,家庭農場流轉手續逐步規范,近年來家庭農場規范流轉面積不斷擴大,隨著規模效應的凸顯,政策扶持環境的優化,崇明區家庭農場的發展速度較快,特別是2014年以來,每年大幅增長。截至2016年底,在崇明區農業委員會審核備案的家庭農場數量已達481家。2016年比2014年新增了177家,兩年增幅近1倍（表1）。

崇明區家庭農場經營面積在6.67 hm2以下（不含6.67 hm2）的占18.71%,6.67—10 hm2的占63.83%,10 hm2以上（不含10 hm2）的占17.46%。崇明區家庭農場經營面積從2014—2016年平均規模一直維持在6.67—10 hm2。

表1 崇明區不同類型家庭農場數量和規模Table 1 Number and size of different types of family farm in Chongming

2.2 不同經營類型分布

崇明區目前家庭農場類型主要有四類,糧食種植、經濟作物、水產養殖和其他（白山羊養殖和綜合發展）。其中,糧食種植型家庭農場數占總數的61.54%,經濟作物型家庭農場數占總數的18.92%,水產養殖型家庭農場數占總數的11.85%,其他型家庭農場數占總數的7.69%。與2014年相比,分別增加155.17%、-12.50%、-11.76%、12.12%,其中糧食種植家庭農場發展較快（表1）。全區16個鄉鎮情況來看,除向化鎮,陳家鎮、長興鎮和橫沙鄉4個鄉鎮沒有糧食種植型家庭農場以外,其余12個鄉鎮的家庭農場均以糧食種植為主,占28.57%—97.92%（表2）。

2.3 經營者綜合素質

據調查,2016年崇明區家庭農場經營者平均年齡為51歲,總體年齡偏大。由于適度規模化經營后,生產效益大幅度提高,年輕人逐年加入經營家庭農場;文化程度偏低,大多數是初中文化程度,占61.75%,但隨著效益的提高,也有大專及以上的人員逐年加入;平均務農年限有所提高,達22年;從分散經營的基本不雇工,規模化經營時在農忙季度出現了雇工,平均短期雇工3.1人∕月（表3）。

由于規模化經營前務農人員以高年齡、低學歷為主,雖然有年經、較高學歷的人員逐年加入經營家庭農場,但還有很多經營者年齡偏高、學歷偏低,對新科技和較復雜的科技接收能力較差[4],這將影響到家庭農場的經營水平,但隨著規模化發展、效益提高,將有更多有專業技術的年輕人加入,逐步提高家庭農場的生命力。

表2 崇明區2016年度家庭農場發展情況Table 2 Development of family farm in Chongming in 2016

表3 崇明區家庭農場經營者綜合素質情況調查Table 3 Investigation on the comprehensive quality of family farm operators in Chongming

2.4 經營狀況

隨著家庭農場數量和經營土地總面積的增加,其經營總收入也得到明顯增加。2016年家庭農場經營純收入6531萬元（人民幣,下同）,比2014年增60.52%;家庭農場平均年純收入13.56萬元,比2014年增8.12%,其中,糧食作物11.59萬元,經濟作物16.80萬元,水產養殖21.59萬元,其他9.17萬元。崇明區家庭農場發揮地理優勢,在種養品種選擇時以經濟效益高的農產品為主,同時也使用現場采摘、微店、電商等銷售方式以此產生更大的經濟效益（表4）。

表4 崇明區家庭農場收入狀況Table 4 The income of family farm in Chongming 萬元

2.5 財政扶持

崇明為鼓勵家庭農場的發展,在優先享受市級各項農業政策的同時已出臺3個扶持政策。一是按實際種植水稻面積為依據,縣、鄉鎮兩級財政每667 m2耕地安排200元的專項獎補資金（縣、鄉鎮8∶2配套）,由鄉鎮統籌用于鼓勵農戶規范流轉承包地、培育發展水稻種植型家庭農場;二是對年度考核合格的水稻種植型家庭農場,根據考核成績,給予每個家庭農場不高于2萬元的補貼（縣、鄉鎮8∶2配套）;三是對崇明區水稻種植型家庭農場的“每戶不高于2萬元”考核補貼進行規定,明確考核對象、考核內容、考核時間和程序等。據統計,2016年市、區、鄉鎮各級財政對家庭農場扶持資金達1902.47萬元,為2014年的4.88倍。其中,市級扶持資金907.13萬元,為2014年的3.88倍;區級扶持資金800.67萬元,為2.14年的5.26倍;鄉鎮級扶持資金194.67萬元,為2014年的53.33倍。其中,財政扶持資金重點用于糧食種植補貼,從2014年的69.29%增加到2016年的97.99%。市、區兩級政府對家庭農場的鼓勵政策,是推進目前家庭快速發展的主要影響因素之一。

3 崇明區家庭農場存在的問題

3.1 土地流轉難度大,制約家庭農場發展

由于崇明島內就業機會少、農村社會保障機制不完善等原因,導致農戶流轉土地的積極性不高,土地流轉比例較低。因此,大部分農田是散戶經營,土地分散,規模化經營面積少,制約了家庭農場的發展。截至2015年12月,全區耕地總面積5.05萬hm2,農戶土地承包地面積3.80萬hm2,其中進入平臺規范流轉面積2.48萬hm2,規范流轉率65.27%,主要流轉方向:生態林建設面積為0.99萬hm2,占規范流轉面積的40%;糧食種植面積為0.67萬hm2,占規范流轉面積的27.2%;經濟作物種植面積為0.60萬hm2,占規范流轉面積的24.3%;水產養殖等其他面積為0.21萬hm2,占規范流轉面積的8.5%。目前,全區龍頭企業經營土地面積0.5萬hm2,農民專業合作社經營土地面積1.83萬hm2,家庭農場經營面積0.41萬hm2,家庭農場流轉面積僅占全區耕地總面積的8%,占規范流轉面積的16.4%。

3.2 農業從業人員素質低,經營主體培育難

目前,崇明區農業從業人員的數量、結構與整體素質現狀,對進一步培育新型農業經營主體形成了制約:一是農業從業者總量呈逐年減少趨勢。2016年全區農業從業人員為26330人（含村行政管理人員、林業養護人員等）,同前幾年相比,從業者人數以每年10%—20%左右的速度在減少,新型農業經營主體培育缺乏選擇的對象。二是全區農業從業者綜合素質低。目前全區農業從業人員中,60歲以上人員占10823人,占41%,年齡呈老齡化趨勢;文化程度初中及以下的有23124人,占農業從業人員的87.8%;高中的有1949人,占農業從業人員的7.4%;大學專科及以上的僅1257人,占農業從業人員的4.8%。目前農業從業人員開展規模化經營的理念和能力距離現代農業生產的要求還有較大差距,新型農業經營主體培育難度較大、缺少潛力。三是全區農業從業人員社會保障待遇差。相比二、三產業,從業人員收入低、社會保障待遇差,目前對新型職業農民的就業保障、社會保障、養老保障等方面幾乎沒有扶持政策,導致農業生產缺乏吸引力。

3.3 規模經營效益不平衡,生產成本高

據有關資料顯示,上海松江每個家庭平均年收入10.1萬元[5],湖北武漢家庭農場戶均農業收入均達20萬元以上[6],但目前崇明區開展規模經營的家庭農場、專業合作社及農業企業的經營效益參差不齊,能夠取得明顯效益的并不在多數。主要原因如下:一是經營主體的生產方式還有待改進。目前,崇明區采用高效生態農業生產模式的經營主體較少,仍以粗放式經營為主,土地產出率不高,只是依靠領取政府的惠農補貼來增加效益。二是土地流轉價過高。2016年崇明本島土地流轉平均價每667 m2為1200多元,較政府指導價930元高出不少,部分鄉鎮甚至出現了2500多元的高價。土地流轉成本逐年增加,不僅導致經營主體的盈利空間不斷壓縮,影響經營主體的積極性。土地流轉價格的不斷攀升,使得土地的流轉成本越來越大,阻礙家庭農場的進一步發展。

3.4 社會化服務體系不健全,配套服務跟不上

家庭農場相對于其他規模經營主體,在進行農資購買、農產品銷售等交易時,必須依托合作社、專業協會等社會化服務組織,才能獲得較高的市場交易地位。降低市場交易成本,特別在病蟲害的統防統治、農業技術的指導咨詢、農機服務、糧食烘干收購等相關社會化配套服務體系尚不健全,影響經營者從事農業生產的積極性,制約家庭農場發展壯大。

3.5 綠色認證率低,品牌意識薄弱

崇明已明確建設世界級生態島的目標,生態、綠色、高效農業是提升崇明生態競爭力的唯一途徑。到2019年崇明區要實現綠色食品認證面積占種植業上市面積的90%的目標,家庭農場作為新型經營主體的一部分有著不可推卸的責任和義務。但截至2016年家庭農場通過綠色認證僅42家,占家庭農場的8.73%;有品牌的家庭農場僅25家,占家庭農場的5.2%。由于家庭農場主的綜合素質不高,以追求經濟利益為目的,以不出農產品質量安全為限,對于產品的質量要求不高,導致家庭農場的綠色認證、品牌意識差。

4 培育發展都市型家庭農場的思路與對策建議

4.1 完善土地流轉機制,保障長期穩定發展

培育和發展家庭農場健康發展,是要以適度集約化、規模化為基礎,這就要有規范的土地流轉機制,這要使已脫離農業的人將其承包地以較低的成本價流轉給愿意從事農業生產經營的人,這是家庭農場長期穩定發展的前提[1]。對目前土地流轉價格過高的,要通過對流出方給予取消政府政策扶持等相關措施來限制流轉。同時完善土地承包經營權流轉政策,搭建土地承包經營權市場交易平臺,保障土地出租或受轉雙方的合法權利,避免承包期限過短、減少土地糾紛等問題,以此建立土地流轉長效機制。政府要出臺政策給予將手中有閑散土地并以指導價流出的農戶給予就業、養老、醫療等相關社會保障政策,提高社會保障待遇。

4.2 加快培育新型職業農民,打造人力資源優勢

農業是綜合性很強的產業,現代農業對生產經營者在素質要求很高[7]。從現代農業發展要求看,家庭農場主必須是有懂技術、善經營、會管理、敢擔當的新型職業農民[8]。但從調查情況看,大部分家庭農場主多年從事農業生產,多由種糧、養殖大戶轉身,是土生土長的農民,對傳統農業生產方式根深蒂固。為進一步提升農場主的技術水平,幫助他們成為種養能手,應加強相關技術培訓,提升農業技能。首先,把家庭農場經營者納入新型職業農民培訓范圍,對他們進行水肥管理、病蟲害防治、市場營銷、品牌建設等方面的綜合性培訓。同時,組織經營者到一些重點生產基地進行觀摩,拓寬他們的視野。其次,從區、鄉鎮二級農技推廣部門中遴選業務水平好、工作責任性強的農技人員擔任家庭農場的技術指導員,對他們進行針對性的入戶指導,使崇明區家庭農場主成為懂科學、用科技的新型經營主體。利用各類培訓資源,加大家庭農場經營者培育力度,提高他們的綜合素質。

4.3 大膽開展試點,創新發展模式

崇明區目前正在探索各類新型家庭農場發展模式。一是全鄉鎮推進模式。崇明區的新村鄉,全鄉6個行政村統一實行土地流轉至村委會,再由村委會組織發展家庭農場等新型農業經營主體。全鄉土地流轉率達到90%以上,其中用于發展家庭農場的面積達466.7 hm2。二是整村推進模式。崇明區建設鎮的界東村,村委會將全村120 hm2農戶的承包地全部流轉至村委會,村委會將田塊整齊的部分（73.33 hm2）給予本村農戶發展家庭農場,另外46.67 hm2田塊分散、難以連片的由村委會成立集體農場經營。崇明區現有不同類型、不同模式的家庭農場,但還都停留在傳統類型、傳統模式。崇明作為上海的后花園、生態島,要發展成種養結合、農旅結合的都市型家庭農場,要符合世界級生態建設的要求,才能健康、可持續發展。

4.4 健全農業社會化服務體系,提供全方位的生產經營服務

建立、健全農業社會化服務體系是提高農業組織化程度、解決農業小生產與大市場的矛盾的重要手段,是保障農產品安全的必然要求。家庭農場的生產經營規模決定其生產風險與市場風險要顯著高于普通農戶,由此也凸現對生產技術、市場信息等農業公共服務的需求更加迫切[8]。家庭農場作為農業新型經營主體中的弱勢群體更是要社會為他們提供全方位的生產經營服務。一是鼓勵社會化服務組織加入到農業社會化服務體系。特別是對效益較低的水稻產業,要建立水稻播種、防病治蟲、水稻收割、稻谷運輸與烘干等一條龍農機社會化服務體系。二是將公益性服務部門納入到農業社會化服務體系。例如,農業技術部門可根據農時情況收集相關技術信息,把家庭農場所需的農業生產信息傳遞給家庭農場經營者,如病蟲情報、栽培管理要求等信息。又如氣象局可將天氣預報及時發送給家庭農場經營者。再如,針對崇明區農業設施用地備案難的實際情況,糧食部門在各鄉鎮建好烘干設備的基礎上,探索糧食家庭農場糧食不落地直接進糧食收購部門的模式,實實在在解決糧食種植大戶的實際問題。三是將龍頭企業和農民專業合作社等農業新型經營主體吸引到農業社會化服務體系。充分發揮龍頭企業和農民專業合作社的引領作用,幫助解決單個家庭農場干不了、干不好或干了不合算的事情,提高農業組織化程度,實現家庭農場與大市場的無縫對接。

4.5 提高農產品品質,加強綠色認證、品牌建設意識

目前,根據崇明世界級生態島建設的要求,目前崇明已啟動實施綠色農業發展三年行動計劃,健全完善綠色農業生產、流通和銷售體系,到2020年,崇明獲認證的綠色食品種植面積將力爭達到全域銷售農產品種植面積的90%以上,創建成綠色食品島、國家級綠色食品原料標準化基地。家庭農場作為農業新型經營主體能夠健康、持續的發展下去,必須能提供綠色、健康、有品牌的農產品才是生存之道。作為政府部門要加強科普宣傳、提高認識,政策扶持上向綠色認證、品牌化的家庭農場傾斜,提高家庭農場經營者進行綠色認證、品牌建設的意識。同時,搭建家庭農場與企業間的綠色農產品銷售平臺。提倡農業企業生產和收購綠色農產品,從收購過程中鼓勵家庭農場經營者生產綠色農產品,讓他們從中獲利,提高農產品的附加值。

4.6 健全農村社會保障體系,增加農村就業機會

目前崇明家庭農場發展水平在全市處于較低水平的另一個重要原因是農村的社會保障體系不完善,農村就業機會少,使得大部分農民脫離土地后生存困難,青壯年勞動力流失嚴重。因此,要逐步健全農村社會保障體系,想辦法增加農業就業機會,使得脫離土地的農民有就業機會、沒有生存的后顧之憂,使得他們不用從事以口糧為主的分散經營,促進土地流轉向規模化生產發展,為家庭農場的發展提供土地基礎。