交通運輸危機治理的研究與方法

英文中的危機一詞來自于希臘語，最初用于醫(yī)學領域，意指人頻臨死亡、游離于生死之間的狀態(tài)，后來所指涉的對象不斷擴展。一般可以認為危機是指在社會生活中各種可能嚴重危及社會秩序，給社會造成嚴重損失的事件發(fā)生的時刻，危機事件是危機的標志和研究觀察危機的主要窗口。

交通運輸危機是指在交通運輸領域突然發(fā)生或長期積累演變發(fā)生的，嚴重危及交通運輸行業(yè)形象、利益甚至生存的事件。這些危機事件一般都能引起媒體的廣泛報道和公眾的廣泛關注，對交通運輸行業(yè)正常的工作造成極大的干擾和破壞，使組織陷入壓力和困境之中。

現代治理理論主要從國家、市場和社會三種不同視角，筆者研究基于國家視角開展，認為交通運輸危機治理是指交通運輸行業(yè)主管部門和其他危機治理主體，以危機事件為目標，通過各種預控方式來防止危機事件發(fā)生，或者通過預警、響應、處置、災后重建、評估等措施減少危機事件損失，避免危機事件擴大和升級，使社會恢復正常秩序的一整套管理體系和運作過程。

交通運輸危機事件的特征

影響面廣

交通運輸涉及到幾千萬從業(yè)人員，與人們的生產生活息息相關，具有影響面廣、波及面大的特征。如果發(fā)生自然災害類危機事件可能導致區(qū)域交通阻斷，將直接影響一個地區(qū)大量居民的生產生活。比如，2008年低溫雨雪冰凍災害導致多省交通中斷或受阻，京廣鐵路南段和滬昆鐵路部分區(qū)段受阻，鐵路運輸中斷，廣州地區(qū)滯留旅客近80萬人；京珠高速公路湖北南段連續(xù)5天交通受阻，滯留車隊長達35公里，滯留車輛超過2萬臺，滯留司乘人員超過6萬人，京珠高速公路廣東韶關段道路交通中斷達10余天；約20多個機場關閉……交通運輸行業(yè)政策調整，可能直接導致大量從業(yè)人員的既得利益需要重新分配，同時政策調整也會間接導致政策服務對象即廣大人民群眾的利益調整，影響人民群眾的生產生活。比如，網約車政策不僅僅影響到傳統出租車司機和新進入的網約車司機之間的利益格局調整，而且涉及到數量龐大的乘車人的實際出行利益。

不確定性大

伴隨著我國經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，交通運輸行業(yè)發(fā)展階段性特征也已經從過去以基礎設施建設為主，轉向了運輸服務管理和基礎設施建設并重。過去快速、大規(guī)模的基礎設施建設成就轉移了關注點，掩蓋了行業(yè)發(fā)展的深層次問題，現階段一些長期積累的深層次問題或矛盾逐漸凸顯。由于行業(yè)涉及群體多，沖突矛盾往往是由于制度層面造成的，無法從根本解決，剛開始是具體利益糾紛，但隨著問題曠日持久無法解決，矛盾日益激化，群眾情緒日益沖動，導致群體性事件時有發(fā)生。交通運輸行業(yè)點多、線長、面廣，人員密集，對公眾開放，容易進入并易受到外界條件的干擾，危機發(fā)生的方式、地點具有不確定性，防范難度極大。

媒體關注度高

由于交通運輸行業(yè)影響面廣，且關系到老百姓的切身利益，國內外媒體對于交通運輸發(fā)展給予高度關注。不同區(qū)域的交通運輸具有服務的共通性特征，往往一個地方交通運輸行業(yè)發(fā)生危機后，危機發(fā)生地的焦慮和情感會被全國甚至全世界人民認同和分享，人們容易感受到巨大的集體壓力，有時甚至會產生模仿行為。比如出租汽車司機罷工產生蝴蝶效應等事件。媒體會擴大危機事件影響范圍，讓其他在危機事件發(fā)生地以外的人們產生焦慮、質疑或懷疑。如果危機發(fā)生在身邊，交通運輸行業(yè)是否具有較好的應對能力，對政府不信任情緒蔓延，甚至開始反思或質疑交通運輸行業(yè)的種種問題，產生連鎖反應。當然，如果交通運輸行業(yè)應對媒體處理得當，也可能獲得老百姓的高度認可，如“東方之星”特別重大沉船事故是突發(fā)性災難事件，本來很有可能形成輿論危機，由于政府行動及時，交通運輸部多次召開新聞發(fā)布會，信息公開透明，使此事獲得了網民較高的評價，也成為其他行業(yè)信息公開學習的典范。

聯動性強

交通運輸行業(yè)實行條塊結合的行業(yè)管理體制，屬地為主，上下聯動共同應對危機的特征鮮明。交通運輸行業(yè)的危機往往會突破地域限制，從一個行政區(qū)域蔓延到另一個行政區(qū)域，一個市或者一個省的交通運輸危機應對不好，可能會引發(fā)全國范圍的連鎖反應。由于交通運輸行業(yè)具有服務共通性，隨著社會資本的不斷擴張，很多情況下不同地區(qū)可能面臨同樣的交通運輸危機，或者全國交通運輸行業(yè)需要應對共同的交通運輸危機。有一些危機，特別是嚴重的自然災害類危機，突發(fā)性強，影響面廣，甚至可能引發(fā)一些災害，形成一個災害的鏈條，單單依靠區(qū)域交通運輸行業(yè)難以應對，需要上下聯動，共同應對。針對流域航運管理跨多個行政區(qū)域的情況，則需要跨流域各個相關部門加強危機治理合作與協調。

交通運輸危機事件的分類

綜合考慮致災因子、危機演變規(guī)律等因素，銜接《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國反恐怖主義法》，以及中央關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的文件等實際工作中的制度，結合交通運輸發(fā)展實際，可以將交通運輸領域的危機事件分為自然災害類危機事件、安全生產事故類危機事件、影響社會穩(wěn)定類危機事件和恐怖威脅類危機事件四類。

自然災害類危機事件主要是在自然界中發(fā)生的突發(fā)性自然災害，可能造成生命傷亡與財產損失等嚴重社會危害的、需要采取應急措施予以應對的事件，包括暴雨、強風、濃霧等氣象災害，滑坡、塌方、泥石流等地質災害，地震災害、水旱災害和森林草原火災等。

安全生產事故類危機事件可以認為是指交通運輸企業(yè)在生產、經營過程中所發(fā)生的傷害人身安全和健康，或者損壞設備設施，或者造成經濟損失，導致原生產經營活動（包括與生產經營活動有關的活動）暫時中止或永遠終止的意外事件。

本文所指影響社會穩(wěn)定類危機事件是指，因重大決策不能夠得到群眾的認可，可能引發(fā)5人以上的群體性事件，進而嚴重影響行業(yè)形象、干擾行業(yè)正常平穩(wěn)運行秩序的事件。

根據2015年5月制訂的行業(yè)標準《交通運輸行業(yè)反恐怖防范基本要求》，恐怖威脅類危機事件是指發(fā)生在交通運輸領域，以制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的事件。

如何提升交通運輸危機治理能力

交通運輸危機治理的基本原則

完善危機治理工作需要遵循以下基本原則。

堅持源頭治理、關口前移。強化事前預防與應急處置并重，有針對性地做好各類危機事件應對準備，牢牢把握主動權，最大限度地控制風險和消除隱患，推進危機治理從被動應急處置向事前、事中和事后全過程治理轉變。

堅持條塊結合、屬地為主。由事發(fā)地交通運輸管理部門或地方政府統一組織實施危機應對工作，充分發(fā)揮交通運輸上下全行業(yè)力量和地方政府應急指揮機構的作用，快速反應，協同應對。

堅持科學應對、法制保障。尊重自然、尊重規(guī)律，從實際出發(fā)，創(chuàng)新科技手段和方法，提升危機治理科學化水平。完善法規(guī)制度，強化標準規(guī)范，健全依法決策機制。

堅持政府主導、社會協同。完善政府治理，健全各方聯動的機制，更加主動發(fā)揮市場機制作用，充分調動企業(yè)、社會組織和群眾參與交通運輸危機治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

提升交通運輸危機治理能力的思路

結合交通運輸工作實際，將提升交通運輸危機治理能力的總體思路概括為圍繞一個目標，針對四類危機，健全三大體系，重點開展六方面的支撐工作。

一個目標。最大限度地降低各類交通運輸危機事件發(fā)生的可能性，最大限度地降低各類交通運輸危機事件造成的生命、財產和行業(yè)形象等方面的損失。

四類危機。重點加強重大自然災害類、重大生產安全事故類、影響社會穩(wěn)定類和恐怖威脅類四類危機事件的防控與治理能力。針對目前交通運輸系統在應對各類危機中的薄弱環(huán)節(jié)，具體工作有所側重。應對重大自然災害類危機事件，需要通過加強科技應用、預案及演練、后評估改進等措施提升應急救助效率和水平；應對重大安全生產事故類危機事件，需要通過加強源頭風險管控，預防和遏制重特大安全生產事故發(fā)生；應對影響社會穩(wěn)定類危機事件，需要通過開展社會穩(wěn)定風險評估、隱患臺賬排查化解、前瞻性戰(zhàn)略性政策研究等措施，降低發(fā)生危機的可能性，增加可控性；應對恐怖襲擊類危機事件，需要通過完善反恐防范標準規(guī)范、加強宣傳教育、大力開展培訓、提升技防水平等措施，提升行業(yè)和民眾反恐防范意識和應對能力。

三大體系。三大體系包括事前風險防控體系、事中應急處置體系和事后評估體系。事前風險防控體系是指通過“風險識別—風險評估—風險控制”有效防控風險，減少危機事件發(fā)生的可能性。事中應急處置體系是指通過“加強預警—響應—處置環(huán)節(jié)”，提升應對危機事件的具體能力，減少生命、財產及行業(yè)形象損失。事后評估體系是指通過災后重建、評估和學習改進，進一步完善風險治理閉環(huán)。

六方面支撐工作。健全三大體系具體將通過組織機構、制度體系、科技支撐、新聞宣傳、人才隊伍、資金保障等六方面支撐性工作實現。其中組織機構是指設立組織管理機構；制度體系包括法律法規(guī)、標準、工作機制等文件體系；科技支撐是指危機治理能力相關的技術研發(fā)及相關成熟技術的應用；新聞宣傳是指對外的新聞輿情工作；人才隊伍是指行業(yè)自身的人才培養(yǎng)和教育；資金保障是指保障危機治理相關工作實施的資金來源及資金籌措。

交通運輸危機治理的基本模式

交通運輸行業(yè)正處于基礎設施發(fā)展、服務水平提高和轉型發(fā)展的黃金時期，同時國家層面經濟社會發(fā)展新態(tài)勢和新要求在交通運輸領域深刻傳導和影響，新情況、新問題不斷出現。近年來全球氣候、地質結構的變化，加劇了自然災害危機的出現。在大眾“麥克風”和大數據時代背景下，隨著公民參與意識的覺醒和增強，危機事件借助開放的新聞媒介得到了較大程度的傳播，相應地也得到了人民群眾的密切關注。未來交通運輸危機事件將可能變得更加頻發(fā)和復雜。

交通運輸危機治理總體思路圖

社會主義制度具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，面對危機事件可以調動各層級各方力量共同應對。在具體實踐中，各級交通運輸部門善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢，在體制、機制、法制等方面都有較多治理經驗和具體的模式、做法。

從應對復雜問題簡單化規(guī)律化的方法論角度考慮，由于交通運輸危機事件類型不一，治理方式存在差異，需要抽離出共同的規(guī)律性危機治理模式。從治理體系建設時間維度看，危機治理是一個動態(tài)的完整過程，可以分為事前預防、事中應對和事后評估三個階段。交通運輸危機治理的三個階段構成了交通運輸危機治理的基本模式。在每一個階段危機治理者都面臨不同的任務。

事前預防，即減少影響生命、財產的自然或人為的致災因子。比如，通過法律法規(guī)完善，明確職責，減少交通運輸領域矛盾糾紛根源；通過風險排查，減少交通運輸領域危機發(fā)生的可能性。

事中處置，即增強具體應對各類危機的能力，并采取行動以挽救生命、減少損失。如制定各類交通運輸預案、建立預警系統、成立應急指揮中心、進行災害救援培訓與演練；激活預案、啟動應急系統、組織搜救等。

事后預先反應/事后評估，即恢復交通運輸正常秩序，在下一個事前階段之前研究總結經驗，提升危機治理能力。如應對自然災害進行交通運輸災后重建，做好危機后評估工作。

這三個階段是需要總體考慮交通運輸危機治理工作的三個階段，并不一定完全按照具體危機事件的演進順序發(fā)展，它與危機事件演變的事前、事中、事后并不完全吻合，比如在汶川地震的恢復重建過程中，就提出了一些新的標準規(guī)范。這三個階段構成了交通運輸危機治理的生命周期。事前預防既是這個生命周期的開始，也是這個生命周期的結束。

特別需要指出的是，交通運輸危機治理過程中還存在著很多具體的問題、很多細化的工作需要開展。過去行業(yè)在事中應急和應對方面做了很多工作，但在事前風險防控體系建立方面還比較薄弱，危機治理體系是一個不斷更新的、持續(xù)改進的系統，需通過建立事后評估體系審視現有的危機治理體系，并進行相應完善，提升工作效率。交通運輸行業(yè)應更多地謀劃交通運輸危機治理的頂層設計，將交通運輸行業(yè)傳統的應急管理推進到公共危機治理，推進交通運輸行業(yè)價值重塑、公共政策改進和完善，推動行業(yè)制度變革，推進政府治理能力現代化。