新時代村級檔案管理研究
——基于40年來我國村級檔案管理的回顧與展望

祁天嬌/中國人民大學信息資源管理學院

我國改革開放至今已歷40年，村級檔案管理也經歷了40年的發展，對村級檔案管理在過去40年的發展進行梳理，也是對農村改革開放40年歷程進行回顧。2017年12月，習近平在中央農村工作會議上部署鄉村振興戰略，村級檔案管理作為鄉村振興戰略中的一項基礎性工作，受到了新的重視。2018年1月，國家檔案局聯合民政部、農業部頒布《村級檔案管理辦法》[1]，從國家層面要求實現村級檔案管理規范化，這標志著村級檔案工作被納入國家檔案資源管理的整體戰略中。在這樣的背景下，有必要對村級檔案管理40年的發展歷程進行回顧總結，并探索新的發展模式。

村級檔案管理的學術研究起源于上世紀80年代。1983年韓星波以浙江慈溪為案例提出加強村級檔案工作[2]，此后學者針對村級建檔[3]、村級檔案工作規范化[4]、村級檔案利用[5]、村級檔案特殊政策[6]、村級檔案文化建設[7]等若干主題進行了研究。雖然至今研究成果斐然，但總體上存在以下不足：一是研究多是從某地案例出發研究具體環境中的具體做法，缺少對一般村級檔案管理普遍規律的理論總結；二是大多數研究成果是對當時當地村級檔案工作的一般描述性研究，缺少跨越地域和歷史階段的綜述性研究；三是理論成果依賴實踐結果，缺乏創新性的、能夠推動實踐的理論研究。

本文將采取文獻研究法，旨在跨越具體案例、地區和時間的限制，結合農村歷史發展的縱向視角與村級檔案工作的橫向視角，回顧我國村級檔案管理40年發展的一般規律與變化趨勢，分析村級檔案工作的現存問題，并在鄉村振興背景下展望未來我國村級檔案管理的新發展。

1 多維驅動下的村級檔案管理體系建設過程

村級檔案管理體系包括村級建檔、規范管理、提供利用、調整結構和優化技術等多個方面，這一建設過程既是檔案管理完整業務鏈的體現，也受到不同歷史時期社會多元因素的驅動。

1.1 體制改革驅動下的村級建檔

我國村級建檔是伴隨上世紀70年代末的農村改革起步的，總體呈現出“由點到面”的特點。1979年改革開放后，部分農村社、隊開始建檔，但始終未成氣候。1983年，農村基本完成政社分離后，村級檔案有了基本的建設單位和負責人，村級建檔逐漸成為鄉村管理工作的常規內容。當時村級檔案管理要為政治體制的過渡服務，因此一方面要整理歷史檔案，包括原公社的文件材料和政社分離過渡時期的文件材料等；另一方面要建立農村文書檔案常規管理制度，包括確立鄉、村文書人員，設置專門的檔案管理崗位和村級檔案室，建立符合農村新政治體制要求的完整文書歸檔制度等[8]。90年代農村經濟體制改革后，村級建檔主要任務轉變成為農村企業、產業與事業發展提供支持。從建檔范圍來看，村級檔案早期以村文書檔案與會計檔案等為主，之后增加了村辦企業檔案與科技檔案、農戶檔案、農村保險與福利檔案等新檔案門類[9]，體現了為“小康村”建設服務的階段性目標；從建檔空間來看，村級建檔逐漸由試點擴展到全國大部分農村；從建檔質量來看，由于當時國家層面的檔案管理與交接制度尚未明確，農村更是缺少檔案管理設備和專門的檔案人員，村級檔案管理比較混亂，已歸檔的檔案材料散失和損毀現象較為普遍[10]。

1.2 法治建設驅動下的檔案規范化管理

1987年通過的檔案法從國家層面規范了村級檔案管理，此后以檔案法為依據、以檔案整理與分類為重點的村級檔案規范化管理全面展開。一方面，各級檔案部門強化了對村級檔案管理的監督和指導，包括開展建檔調查、專業培訓、入戶宣傳與定期檢查[11]等，幫助村干部等村級檔案管理負責人掌握立卷歸檔、檔案分類、檔案組卷以及檔案裝訂、編號編目與安全保管等業務知識，使得村級檔案管理按照文件生命周期的基本規律規范化展開。另一方面，地方檔案法規與標準建設逐漸起步。地方法規的制定與出臺，為檔案規范化管理奠定了基礎。1995年開始施行的《濟南市行政村檔案管理辦法》，是我國第一個正式立法的農村檔案地方法規[12]。之后，吉林省、河北省等省份從省一級層面對村級檔案管理進行指導和規范[13]。2007年12月，國家檔案局、民政局、農業部下發《關于加強社會主義新農村建設檔案工作的意見》，從國家層面指出要“夯實基礎，規范農村基層組織檔案的收集與管理”，掀起了村級檔案地方法規建設的熱潮。其中，浙江省在村級檔案規范化管理方面成果顯著。2018年，浙江省委、省政府印發了《全面實施鄉村振興戰略 高水平推進農業農村現代化行動計劃（2018—2022年）》，其中“推進農村基層檔案規范化建設”作為“全面提升鄉村治理能力”的有關要求被納入進來，浙江省檔案部門將根據《行動計劃》的要求制定“時間表”、明確“路線圖”，全面推進農村基層檔案規范化建設，加快融入基層便民服務體系和實現農村檔案數字化轉型。

1.3 民主自治驅動下的檔案公開利用

1998年，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出加強農村基層民主法治建設，其中最重要的措施之一就是村務公開，而村務公開的首要環節就是村級檔案開放[14]。首先要“有檔可看”，在收集村級黨務、政務和村級經濟檔案之外，注重收集民生檔案，包括土地承包、資產處理等檔案，這些檔案關系到村民的切身利益；其次要“信息公開”，開放反映村干部收入、宅基地使用等情況的檔案；再者要“檔盡其用”，不僅可以利用戶籍管理、房產土地契約等檔案服務村級行政管理，還可以利用家庭檔案等服務村民自治、利用歷史檔案服務村志編寫與農村文化建設；最后要“為民服務”，從為管理者服務到服務于村民、村企業以及其他相關主體，村級檔案成為面向全體村民開放的信息資源。

1.4 文化保護驅動下的檔案結構調整

21世紀初，鄉村文化建設與保護政策推動了“歷史文化名村”的評選與“民俗村”“文化村”等概念村的出現，村級檔案作為重要的評選和建設依據，在內容建設上呈現出明顯的文化轉向。為服務鄉村歷史傳承、文化保護與旅游開發，村級檔案結構開始調整，歷史、文化、教育等成為新的更為重要的建檔門類。在空間結構上，村級建檔突破了原有的“行政村”限制，形成一個區別于行政區劃、意在保留民俗文化的新檔案社區，并以民俗、文化、歷史等為對象，形成新的建檔、管理與利用模式[15]。在時間結構上，與建檔初期的歷史檔案整理只關注“政社分離”前的生產隊管理資料不同，更多反映農村變遷的歷史檔案被重新收集和整理。在內容結構上，民間自發成立的村檔案館或者村文化展廳相繼出現，與古村落歷史文化有關的重要典籍、家譜族譜等得以登記建檔，此外農村古建筑數據庫得以建立，農村口述資料得以形成[16]。

1.5 技術變革驅動下的檔案數字轉型

受農村經濟發展與基礎設施建設水平的限制，村級檔案數字化工作起步相對較晚。2004年，湖北省五峰縣通過“計算機填寫農戶增收明白卡”的方式，建立起最早的村級電子檔案[17]。但從普及程度來看，村級檔案的數字轉型尚處在“搖籃”中。一方面，村級建檔與檔案管理基礎較差，工作所需的硬件以及電子文件管理系統等軟件皆不完備，檔案資源實體質量較差，尚不足以支持廣泛的電子化和數字化；另一方面，受經濟與教育發展水平的限制，村級檔案管理者與農村群眾對電子文件的價值認識不足、信任尚未建立，也缺少足夠的計算機操作技能。2018年開始實施的《村級檔案管理辦法》明確要求“村級檔案工作應當積極推進檔案信息化建設，配備必要的設施設備和檔案管理軟件，建立檔案電子目錄和全文數據庫，逐步實現檔案的信息網絡共享”[18]，因此村級檔案的數字轉型是必然趨勢。

2 村級檔案工作發展的主要方向與問題

從村級檔案管理體系的建設過程可以看出，村級檔案資源結構的完善、檔案管理的規范、利用服務的優化是整體趨勢，但仍然存在尚未解決的“陳疾”并面臨新的挑戰。

2.1 檔案資源結構全面化

村級檔案資源結構是由村級建檔范圍確定的，建檔范圍的擴大與資源結構的完善，是與新時期農村建設的重點從單純的政治、經濟建設轉向與社會、文化建設并重同步展開的，總體呈現全面化的向好趨勢。

表1：村級檔案的建檔范圍與內容

由表1可以看出，最早的村級建檔以文書檔案為主，主要為記錄村級黨務工作和行政管理工作。隨著經濟社會的快速發展，會計檔案成為村級檔案的重要內容，還增加了土地建設類、生產經營類等經濟門類的檔案。近年來，農村基層民主建設快速推進，家庭檔案、村民檔案在維護社會和諧穩定方面發揮了越來越重要的作用。當前，反映村落歷史文化的檔案備受重視。

但從具體村落建檔能力來看，目前多數村的檔案管理基礎設施還不完備，某些經濟水平不發達的村建檔仍然停留在以文書檔案為主的階段。在現有管理水平上，如何快速建立起完備的村級檔案管理體系，需要從設備、人員、制度以及財政等各方面進行充分考量。此外，新增檔案門類帶來檔案數量的增加，在數字技術發展的背景下檔案的形式與載體會更加多樣，這就對村級檔案存儲與管理能力提出了新的要求。

2.2 檔案管理有序化

村級檔案法規制度逐漸完善后，規范化管理逐漸形成，檔案管理總體呈現有序化趨勢，但村級檔案規范化管理在不同地區存在巨大差異。首先，受到農村經濟水平的限制，不同地區檔案管理能力不同。經濟較為發達、建檔起步較早的村已經進入村級檔案規范化管理階段，但對于貧困村來說，其建檔任務仍未完成，在建檔質量無法保證的情況下很難實現規范管理。其次，不同地方的檔案門類差別較大，檔案管理方法也是各村各法，統一管理難度大。再者，村級檔案本身的特點決定了管理的難度，如有些村級檔案以文書材料為主，涉及內容多但數量少，正規行文少且文書形式不規范，檔案立卷難度大。

2.3 檔案利用社會化

隨著農村社會發展重點的變化，村級檔案的價值逐漸多元化，村級檔案的利用與服務整體上呈現出社會化的趨勢，但目前村級檔案在服務社會維穩、文化建設與科研教育上表現不佳。一方面，村級檔案為村民維權提供服務的渠道不暢通。村級檔案中的家庭檔案等，記錄了每戶村民的家庭狀況、行為表現等，一般與村級評選獎罰等直接掛鉤，構成了村內信用體系[24]，但現有檔案利用手續繁瑣，不能為村民提供直接、及時的信用證明，給村民維護合法權益帶來了困難。另一方面，現有的村級檔案整理和利用體系不科學，不能為復雜的研究與教育活動提供支持。開展村史研究、村志編寫等工作，需要更完整的檔案內容和更全面的檔案呈現，但村級檔案不能滿足這樣的利用需求。

3 未來發展趨勢

鄉村振興戰略是包含經濟建設、文化建設與民主法治建設等多方面的農村全面發展戰略，村級檔案必須形成更為全面的資源體系，并突破舊有的管理模式，為服務鄉村振興提供更加靈活、多樣、實用的檔案服務。

3.1 建設村級檔案資源網絡

未來村級檔案資源體系應該“全”且“優”，即內容全面、結構優化。這就需要突破傳統空間的限制，建設全新的村級檔案資源網絡。一方面要突破地域限制。傳統的村級建檔按照行政區劃開展，忽略了中國農村廣泛存在的村落之間的聯系，如不同村落在遷移、合并、劃分等過程中可能產生歷史或文化上的繼承性或關聯性，僅以一村為建檔對象，很容易破壞村落之間歷史或文化上的完整性。因此建設新的村級檔案資源網絡，應該突破行政區域的局限，以具有歷史或文化上的繼承性或關聯性的若干村落為建檔對象，形成關于村群的完整檔案體系。另一方面要突破領域限制。傳統的村級建檔主體是農村基層組織，其建檔視角相對固化，多從行政管理領域考慮村級建檔工作的實施。建設新的村級檔案資源網絡應該納入更多的社會力量，要從更多元的視角考慮建檔內容與方法，如從農村企業文化視角建設村企業檔案、從建筑工程視角建設村歷史建筑檔案、從新聞傳播視角收集和留存村民口述資料等。

3.2 建設村級檔案管理網絡

傳統村級檔案工作模式包括村檔村建村管模式和村檔鄉建鄉管模式兩種[25]，然而無論是由村自建自管，還是由鄉鎮以村為單位立卷歸檔并統一保管，都是對檔案實體的集中管理，在實際工作中難免出現村企業利用本企業檔案難、村民因不信任故不移交檔案自行保存等問題。村級檔案管理網絡旨在突破集中管理模式，在充分調查并掌握本村檔案資源內容與數量的基礎上，采用邏輯集中的方式，將檔案保存和管理的權力下放給檔案形成者或所有者，如村企業自行保管本企業檔案、村民自行保管家譜族譜等；但在建檔范圍內的檔案都應在村檔案室或鄉鎮檔案館（室）登記基本信息，包括名稱、數量、內容、形成者、所有者、保存位置和保存狀況等，形成帶有“指南”性質的村級檔案目錄，以滿足不同主體的利用需求。在這個網絡中，各村檔案形成者或所有者成為最基層的檔案保管者，村、鄉（鎮）行政組織與檔案部門則負責檔案工作的監督指導。這種管理網絡能夠尊重檔案形成者與所有者對檔案資源的保管意愿，并發揮檔案行政部門的監督指導作用，形成村級檔案管理的協同機制。

3.3 建設村級檔案利用網絡

村級檔案的利用應該突破“官方建檔官方用”的傳統做法，在明確村級檔案利用主體的多元性基礎上，滿足不同利用主體的利用需求。建立村級檔案利用網絡，首先要識別不同主體的利用需求。對于基層管理者來說，文書檔案、會計檔案等要目錄完整、能準確查詢，可以發揮村級檔案提供參考的作用；對于村企業經營者來講，經濟檔案、科技檔案等應該完整保存，使之成為企業制定發展計劃、解決經濟糾紛的重要憑證；對于一般村民來講，家庭檔案等應該真實記錄，能夠反映他們的真實生活，并能幫助他們維護合法權益；對于研究者來講，村級檔案應該能夠記錄村落歷史、反映村落文化現象，成為村落研究的資料來源。其次要提供不同的服務方式。一般的檔案查詢，可由村務公開窗口或村檔案閱覽室提供；經濟類檔案的查詢，可通過制成年度匯報、統計報表等形式，提供更直接的利用；村史、村志等編研成果，可以通過舉辦展覽、編纂普及讀物等方式提供查閱。此外，應積極利用互聯網平臺，提供更加直接和豐富的檔案查閱利用渠道。