中國(guó)土地制度改革40年與城鄉(xiāng)融合的發(fā)展之路

黃賢金

（南京大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)系，江蘇·南京 210023）

1 40年來中國(guó)土地改革的邏輯軌跡

以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為開端的中國(guó)土地改革的成功，不僅推進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革，而且也積極推進(jìn)了自然資源以及環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的改革，更重要的是也更進(jìn)一步地促進(jìn)了土地改革的深化發(fā)展。

40年來中國(guó)以土地產(chǎn)權(quán)制度為核心的改革，總體遵循著德姆塞茨產(chǎn)權(quán)演進(jìn)模型所確立的外部性成本內(nèi)部化、成本與收入不斷聚焦，從產(chǎn)權(quán)制度外部改革到產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)部改革的邏輯過程（見圖1）。主要是：

圖1 中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程Fig.1 The reform progress of land proprietary rights in China

一是以個(gè)人物質(zhì)利益認(rèn)同為核心的賦權(quán)式改革。轉(zhuǎn)變不認(rèn)同個(gè)人物質(zhì)利益的經(jīng)濟(jì)制度，形成認(rèn)同個(gè)人物質(zhì)利益的經(jīng)濟(jì)體系。這一改革，首先發(fā)端于對(duì)人民公社所有制度的改革，認(rèn)同農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而激發(fā)了農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

二是以土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)為核心的市場(chǎng)化改革。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的改革成功，為城市國(guó)有土地出讓制度改革、支撐經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展積聚了“底氣”，也為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了基礎(chǔ)。1993年第十四屆三中全會(huì)確立了國(guó)有土地出讓制度，推進(jìn)了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地制度的改革；2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布實(shí)施了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，從而通過土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)提升了土地資源配置效率。

三是以土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完善為核心的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革。土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完善是土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。針對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、土地權(quán)益關(guān)系不對(duì)等問題，2015年以來先后開展了“三塊地”改革試點(diǎn)、農(nóng)村承包地三權(quán)分置改革、農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革等有關(guān)以土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完善為核心的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革，從而更加明確了集體與農(nóng)戶之間的土地權(quán)益關(guān)系，為構(gòu)建多類型資本合作的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系打下了基礎(chǔ)。

2 農(nóng)村土地改革與城鄉(xiāng)二元發(fā)展

中國(guó)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元發(fā)展以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展幾個(gè)階段。1949-1979年間的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)時(shí)期，主要是1952-1979年間，國(guó)家或政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的方式，所獲取的農(nóng)業(yè)凈利潤(rùn)，有的估算為2800億元，也有的估算為3375.6億元，還有的估算為4500億元，等等。雖然對(duì)于工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)凈利潤(rùn)損失有不同的認(rèn)識(shí)，但就其對(duì)農(nóng)村集體及農(nóng)民利益的影響這一認(rèn)知還是有共識(shí)的。

改革開放40年以來，是城鄉(xiāng)二元發(fā)展的時(shí)期，這一時(shí)期對(duì)于農(nóng)民權(quán)益的獲取方式由土地產(chǎn)品價(jià)值獲取更多地轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎r(jià)值獲取。據(jù)測(cè)算1990-2010年間所造成的農(nóng)戶土地權(quán)益損失就高達(dá)4.3萬億元。此外，1979-1990年間，仍然通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的方式為工業(yè)化提供了5432.4億元的積累。

可見，改革開放的40年，也是城鄉(xiāng)收入差距整體擴(kuò)大的40年。這一時(shí)期所開展的土地改革，更多地體現(xiàn)了對(duì)于農(nóng)村土地價(jià)值的過度占用。雖然，20世紀(jì)80年代初所開展的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，增加了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入，有效地縮小了城鄉(xiāng)收入差距，但此后所開展的土地改革都在一定程度上強(qiáng)化了城市擴(kuò)張對(duì)于農(nóng)村土地及其增值的過度占用。主要是：

一是城市國(guó)有土地出讓制度改革為工業(yè)化、城市化發(fā)展注入了動(dòng)力的同時(shí)，也增強(qiáng)了政府對(duì)于土地財(cái)政的過度依賴，更重要的是征地方式隔斷了農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化所引致的土地增值的機(jī)會(huì)。

二是雖然1998年《土地管理法》的修改，引起了全民大討論，但為避免農(nóng)村集體以及農(nóng)民土地權(quán)益主張對(duì)土地征收進(jìn)程的影響，修訂內(nèi)容仍更多地體現(xiàn)了地方政府的意志，而且還壓縮了農(nóng)村發(fā)展利用土地資源的空間和機(jī)會(huì)。

三是為更好地服務(wù)城鎮(zhèn)化發(fā)展，2000年我國(guó)試點(diǎn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。其政策設(shè)計(jì)更多地體現(xiàn)了對(duì)中心城市建設(shè)用地的支持和保障，忽略或弱化了對(duì)小城鎮(zhèn)、農(nóng)村建設(shè)用地的保障，從而也在建設(shè)用地供應(yīng)機(jī)制上更加積極地保障了城鄉(xiāng)二元發(fā)展的格局。

四是國(guó)有工業(yè)用地招拍掛制度。針對(duì)工業(yè)用地過度出讓以及出讓中的惡性競(jìng)爭(zhēng)問題，我國(guó)于2007年實(shí)施了國(guó)有工業(yè)用地招拍掛制度改革，雖然在一定程度上提升了工業(yè)用地的征地成本，但仍然缺乏集體和農(nóng)民分享土地增值的機(jī)制。

可見，我國(guó)改革開放40年間所開展的土地改革，更多地體現(xiàn)了以城市發(fā)展為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展的需要。需要指出的是，2015-2018年間所開展的“三塊地”改革試點(diǎn)以及農(nóng)村土地承包權(quán)“三權(quán)分置”、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”等改革，將更有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的農(nóng)村土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要改變城鄉(xiāng)二元發(fā)展的格局，通過增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力推進(jìn)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。而以農(nóng)民土地權(quán)益保障和實(shí)現(xiàn)為核心的土地制度改革，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要政策工具。2008年中共十七屆三中全會(huì)提出了國(guó)有土地與集體土地“同權(quán)同價(jià)”的土地產(chǎn)權(quán)平等的政策目標(biāo)；2015年以來所開展的農(nóng)村土地制度改革設(shè)計(jì)更鮮明地體現(xiàn)了這一政策目標(biāo)。因此，圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一戰(zhàn)略部署，還需要完善農(nóng)村土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制。具體是：

一是針對(duì)政策法規(guī)和發(fā)展現(xiàn)實(shí)的矛盾，需要修改《憲法》中“城市土地屬于國(guó)家所有”的條款，從而使得農(nóng)村集體土地可以成為城市土地，并分享國(guó)家城市建設(shè)所帶來的土地增值，同時(shí)，這也將有利于推進(jìn)“城中村”改造，從而為城市功能優(yōu)化與提升提供支撐。

二是針對(duì)政府政策與集體作為的矛盾，需要進(jìn)一步強(qiáng)化集體作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的地位。主要是：（1）涉及農(nóng)村土地改革中有關(guān)成員權(quán)界定，可以還權(quán)于集體，充分尊重集體組織的決定；（2）更加尊重十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)有關(guān)農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村土地承包權(quán)的“長(zhǎng)久不變”的決定；（3）探索農(nóng)村集體在土地規(guī)劃、利用等方面的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

三是針對(duì)政府設(shè)計(jì)與農(nóng)民選擇的矛盾，所造成的新居民點(diǎn)不符合農(nóng)民居住空間愿望、土地利用方式不符合農(nóng)民生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)驗(yàn)未充分體現(xiàn)農(nóng)民意志等問題，進(jìn)一步探索構(gòu)建集體主導(dǎo)、農(nóng)戶充分參與、政府引導(dǎo)的農(nóng)村土地利用管理機(jī)制，尤其是充分尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)等相關(guān)權(quán)利，構(gòu)建農(nóng)村土地可持續(xù)利用的多主體協(xié)同機(jī)制。

四是針對(duì)政府作為與權(quán)益實(shí)現(xiàn)的矛盾，所引致的農(nóng)戶土地股份權(quán)益實(shí)現(xiàn)難、征地補(bǔ)償收益低、土地整治意愿弱等問題，探索建立以農(nóng)戶為主體、以農(nóng)戶志愿為基礎(chǔ)的土地權(quán)益可持續(xù)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

五是針對(duì)政府行為與市場(chǎng)缺失的矛盾，所出現(xiàn)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革不夠深入、相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值不夠、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不夠順暢等問題，需要進(jìn)一步完善政策設(shè)計(jì)，增強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的市場(chǎng)價(jià)值，完善保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的金融制度，探索農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。