我國土地調查標準化建設進程及展望

張禾裕，葉艷妹，譚 勇，劉華平

（1.浙江大學土地與國家發展研究院，浙江·杭州 311112；2.湖南恒業土地評估有限責任公司，湖南·長沙 410003；3.湖南省國土資源規劃院，湖南·長沙 410007）

黨的十六大以來，是我國國土資源領域科技工作發展最快、科技成果數量最多、成果轉化成效最大的時期。科教興國戰略的提出，使得科教文衛各個領域形成了前所未有的熱潮，“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念同時也為國土資源科技創新工作指明了方向。技術標準，作為促進國土資源科技成果轉化的橋梁和紐帶，在國土資源領域推廣應用科技創新成果、促進產業升級和技術革新方面發揮著重要作用[1]。土地調查作為為土地資源管理和宏觀調控服務的一項關鍵性、基礎性、技術性工作，加強標準體系建設尤為重要。

1 完善土地調查標準體系的必要性

1.1 土地調查成果是生態文明制度構建的基礎

統一、權威的國土利用數據是政府和部門決策、規劃、計劃的基礎和依據。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出：到2020年構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度等八項制度構成的生態文明制度體系。其中，構建自然資源資產產權制度要以土地現狀調查（自然資源調查）為底圖；空間規劃體系的建立也需要權威法定的土地調查數據來確定地類唯一性。

1.2 土地調查技術體系為“三調”等重大工程保駕護航

國土資源部自2016年10月1日起施行的《促進科技成果轉化暫行辦法》規定：對具有轉化價值的重大科技成果，積極開展示范推廣應用；強化創新成果的標準制定，有重大應用價值的科技成果應當同步開展標準研究，及時制定標準，并將先進成熟技術作為有關標準修訂的重要內容。第二次全國土地調查以來制定、修訂的一系列土地調查相關法律法規及標準規程，在我國土地調查事業發展進程中發揮了重要的支撐作用。第三次全國土地調查正全面鋪開，科學完善的土地調查技術與方法體系，才能為土地調查制度的實施提供有力的業務支撐和技術保障。

2 我國土地調查規范化建設進程

2.1 立法體系日益完善

在我國整個土地法制體系建設中，土地調查法制建設起步較晚，真正意義上的起步始于2007年第二次全國土地調查前后。2008年2月7日《土地調查條例》的頒布實施標志著我國土地調查事業進入了一個嶄新的時代，與人口普查、經濟普查具有同樣重大意義的國情國力調查——土地調查從此步入法制化建設軌道。這一條例的頒布實施，為科學、有效地組織實施土地調查，保障土地調查數據的真實性、準確性和及時性，提供了法律保障和制度基石。

為滿足變更調查和遙感監測的管理需求以及年度集中調查向常態化監管的轉變，2011年《全國土地變更調查工作規則（試行）》出臺。變更調查從過去的“單一變更”向“一查多用”轉變，全國各級國土資源管理部門按照國土資源部統一組織、統籌安排、一查多用、分級實施，并充分運用國土資源遙感監測全國“一張圖”和土地“批、供、用、補、查”用地管理及礦產資源勘查開發監管等綜合信息監管平臺的日常實時監管信息，努力強化常態化變更監管。

在新時期，國土部門立法機關根據新的調查要求和新技術手段的進步，對一些重要法律法規進行了修訂，彌補法規滯后以及缺位，如《土地管理法》修訂案草案已于2017年底報請國務院審議，2017年全面收官的“農村三塊地土地改革試點”成為此次修訂案草案起草的重要依據。此外，2016年底《土地調查數據公開與共享應用實施方案》的出爐，標志著土地調查數據由過去單一發布年度土地變更調查成果到主動公開、廣泛共享的重大轉變，也代表著土地領域數據共享應用機制建設邁出了意義重大的一步。

2.2 標準體系建設初現成效

截至2016年5月，國土資源領域現行有效標準650項。其中，國家標準167項、行業標準374項、地方標準109項[2]。經梳理，可用于直接指導土地調查工作的國家標準2項（待修訂1項），行業標準12項（建議廢止2項、待修訂4項、修訂中1項、試用規程1項），計劃制定國家標準1項、行業標準10項（見表1）。部分省（自治區、直轄市）的國土資源主管部門根據各自的實際工作需要、國家標準和行業標準，制定實施了地方標準（技術規定），在此不作一一列舉。

表1 我國土地調查類標準現狀一覽Table 1 List of current land survey standards in China

2.3 標準化與科技創新形成良性互動

2009年《國土資源標準化管理辦法》頒布以后，國土資源部科技主管司局歸口管理國土資源標準化工作，設立全國國土資源標準化技術委員會，專門從事國土資源標準化的技術工作。該辦法實行“標準預研究”管理制度，即國土資源部組織實施的專項、重大項目應設立相關重要技術標準預研究項目，在立項時向部科技主管司局備案。因此，近年來，科技創新成果轉化為技術標準規范的比例明顯提升。

（1）國家科技支撐計劃類

如“十一五”國家科技支撐計劃重大（重點）項目課題“精準土地”調查技術系統研究中的《精準土地調查技術規程》、《精準土地監測技術規范》，就從編制土地利用規劃、嚴格土地管理、實施耕地保護、進行土地用途管制、集約節約用地，以及參與宏觀調控等國土資源管理業務需求出發，分析“精準土地”的內涵，確定調查目標、內容和尺度，建立滿足應用需要、可操作性強和可推廣的“精準土地”技術指標。“十二五”國家科技支撐計劃項目《村鎮土地高精度快速調查監測技術開發與示范》中的《年度土地變更調查技術規程》，在國內已有變更調查技術規程的基礎上進行修改完善，形成具有實時變更特點的年度變更調查技術規程草案。保證快速高精度，盡量減少人機互動，自動提取圖斑信息的前提下，保證提取土地利用疑似變化信息的準確率及準確性，并系統集成不同地區、不同地形地貌、不同精度要求下的土地調查監測優選方案。《地籍管理“一張圖”動態更新技術流程》利用基于RS/GPS/PDA的實地調查技術在不同的地形地貌條件下，實現快速高精度實地調查工作并保證快速高精度調查技術的準確率。

（2）行業專項類

2000年至2016年的16年間（2016年起部級公益項目被取消），國土資源部、各級國土系統、高校及事業單位逐步建立了“官、產、學、研”聯手推動土地調查現代化的運作模式，通過公益性行業專項已發布標準17項。期間，國土資源部自上而下部署安排涉及“土地調查”領域的項目十余項，積累的科技成果不僅適用于土地變更調查，同時適用于農村土地權屬調查和勘測定界、土地監察、衛片執法等領域，對國土資源管理參與國家宏觀調控提供了有力技術保障，對電子政務發展也具有積極推動力。

2.4 基礎支撐能力顯著提升

通過全國土地詳查、第二次全國土地調查、年度土地變更調查、耕地后備資源調查評價等重大工程項目推進，國土資源部已構建起集數據采集、處理、存儲、分析、應用為一體的土地調查數據業務鏈條。全國土地基礎數據庫建設初步完成，數據基礎進一步夯實。目前，全國土地基礎數據庫積累數據量已近300TB，核心數據內容全國覆蓋，各類調查專題數據無縫銜接[3]。形成了初具規模的土地調查基礎數據庫，為建立和完善土地資源遙感監測本底庫和動態庫做了準備。

3 新時期土地調查標準化的新要求

3.1 土地調查標準化的頂層設計

國土資源標準在推進土地調查制度建設進程中發揮著基礎性、戰略性作用。2017年初發布的《國土資源部深化標準化工作改革實施方案》提出了“國土資源標準化+”行動，構建新型國土資源標準體系，建立健全標準化管理體制，推進標準與國土資源各項業務工作的融合發展。其中的第四項行動“國土資源標準化+土地工程”明確指出：開展土地資源調查與監測（土地規劃、調查、評價）、土地資源節約集約利用、土地整治和耕地保護的標準研制。

3.2 土地科技創新的推動

“十五”至“十二五”階段，通過產學研結合的方式，有關單位研發出了土地調查巡查車、天空地一體化調查技術模式、土地調查多元數據快速處理技術、內外業一體化的地籍調查技術裝備、土地調查數據庫智能更新技術等一批高新技術成果，亟待大范圍地推廣應用。土地科技創新作為“十三五”國土資源科技創新戰略重點之一，應繼續作為各級財政支持重點；實地調查軟硬件裝備、“3S”技術與“互聯網+”的應用、大數據挖掘與決策支持仍將是未來幾年的研發熱點與難點。

3.3 精細化土地調查成為趨勢

早在2005年就有國內學者借鑒“精準農業”的概念提出了“精準土地”的構想。相關學者認為可將3S技術與土地管理決策結合起來，實施一整套精確定時、定位、定量控制的現代化土地調查、評價規劃、保護利用有機聯系的技術體系，其前提是建立包括土地資源、土地覆被、土地利用、土地市場等各個方面土地狀況的基礎數據庫[4]。應該說，當時的“精準土地”的設想更接近于建立一個基于“3S”的全流程土地管理信息系統。

隨著新常態下經濟發展內涵的深刻變化，不同區域、不同經濟發展水平和不同層級經濟管理應用要求日益精細化。為更加嚴格土地管理，集約土地利用，土地調查的定位更加精確：不同管理需求、不同區域采用不同的精度指標，在同一精度指標體系下，要求地類屬性更加準確。從外業控制測量、數字化調查底圖生成、野外數字化數據采集，到數據數字化存儲與處理的整個數據流程和操作方法，行業技術精英們正在努力實現“全數字化”。隨著土地調查監測大數據的不斷豐富與完善，物聯網、分布式計算以及各種實時處理技術的突飛猛進，空間數據挖掘技術的不斷創新發展將引領人們進入“數據驅動”時代，土地調查監測大數據的應用將深入社會經濟發展領域的方方面面。綜上，土地調查正在向“精準化”、“網絡化”、“數字化”、“智能化”和“規范化”轉變。要使土地調查的全流程、各環節適應新技術廣泛應用的發展形勢，原有標準、規范和規定只有及時做出相應的修改與整合，可操作性才能進一步增強。

4 新時代土地調查標準體系的構建

4.1 現有土地調查標準體系存在的問題

一是國土行業內部及與相關涉地部門標準之間存在沖突。例如：土地利用現狀分類標準與土地規劃用地分類不一致，與建設、水利、林業、海洋等行業的標準也不一致，給新時期的不動產統一調查和自然資源普查工作從源頭上帶來不便[5]。二是部分標準陳舊，需要盡快更新。《城鎮地籍數據庫標準》和《土地利用數據庫標準》標齡超過10年，《地籍調查規程》標齡也有5年，部分調查標準、調查手段和方式與經濟社會發展、科技進步已不相適應，嚴重影響了歷史數據的利用和城鄉一體化調查工作的開展。三是技術標準的推出與實際業務工作配套性欠缺。如，年度變更調查、核查、衛片執法等常年開展，不動產統一登記工作也已全面鋪開，與之匹配的《土地調查數據庫標準》、《土地調查成果核查技術規程》、《土地資源調查預算標準》、《不動產權籍調查技術規程》等卻一直缺位。

4.2 抓緊與自然資源管理體制改革相銜接的標準規范的修訂與完善

在遵循《國土資源標準體系》（2016版）的前提下，一方面完成“超齡”與“不接軌”類標準的修訂，如土地調查內容的術語需及時補充完善，土地利用分類體系和遙感監測指標體系應與不動產統一登記和自然資源普查工作相銜接，將“海洋”這個一級類納入分類體系、“土地利用分類”可考慮升級為“國土利用分類”[6]，從而符合不動產統一登記的內涵。另一方面，盡快制定不動產統一登記制度和自然資源資產管理體制改革亟需的標準規程[7]，如《不動產權籍調查技術規程》、《自然資源統一確權登記技術標準》、《土地資源資產監測技術規范》等。此外，廢除部分技術內容落后或跨度不足的標準，如《土地利用現狀調查地（市）級匯總技術規程》、《土地利用現狀調查省級匯總技術規程》已與當前的技術手段不相適應；《城鎮地籍調查成果質檢驗規定》、《地籍圖制圖規范》和《農村集體土地產權調查技術規程》相關內容已被2012 年版《地籍調查規程》涵蓋[8]。

4.3 積極推動與國產化調查技術相適應的標準規范的制定

強化技術標準對科技成果轉化的促進作用，尤其是土地調查科技中涌現的新技術、新工藝、新方法。鼓勵支持土地行業協會、科研機構、高等院校和企業參與土地調查類標準、規范的研制。面向我國土地產權、產籍管理實際及土地管理對調查數據動態更新和調查成果應用的現實需求，亟需與國產化技術相匹配的“天空地”一體化調查監測技術規范、“天空地”土地利用信息整合入庫技術規范，以及全新的土地調查監測數據庫自動更新技術規范及公共服務技術規范等，從而為各級土地資源管理提供多時態、高質量的數據基礎，為國土資源監管和公共信息服務等領域提供決策支持[9]。此外，積極跟蹤研究借鑒國際標準和國外先進技術，提高標準的技術水平，加強部分標準規程的國際化水平。