高質量推進“三大”改革激發江蘇鄉村振興動力

楊時云

農村改革是全面深化改革的重要組成部分，是“三農”發展的重要動力，是鄉村振興的重要法寶。深入實施鄉村振興戰略，推進農業農村現代化建設，關鍵在于向改革要活力。站在新時代新起點上，必須深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，以習近平總書記深化農村改革思想為引領，運用系統化思維，尊重農民主體地位，強化問題導向，推進制度供給，堅持黨的領導，集聚資源、重點突破、攻堅克難，高質量推進江蘇農村承包地“三權分置”制度改革、農村集體產權制度改革、現代農業經營體系改革“三大改革”，激活主體、激活要素、激活市場，切實激發鄉村振興動力，奮力開創江蘇“新鄉土時代”，為全國實施鄉村振興戰略做出示范引領。

一、深刻把握習近平總書記深化農村改革思想的重要內涵

習近平總書記“三農”思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，其中深化農村改革、激發農村發展新活力是習近平總書記“三農”思想的重要內容，是做好新時代農村改革工作的行動指南，具有重要的科學理論價值和實踐指導意義。

新時代深化農村改革，出發點和落腳點是維護好、實現好、發展好農民權益。習近平總書記在河北省正定縣工作期間就指出，“依靠群眾是搞好改革的基本方法”，并多次強調要“切實維護農民權益”，“注重農民和基層首創精神”，“始終把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點”。在今年全國兩會期間參加山東代表團審議時，又做出了“要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創造性”，“把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點”等重要指示。40年農村改革的基本經驗就是保障農民的權益，新時代深化農村改革必須要繼續堅持把維護好、實現好、發展好農民權益作為出發點和落腳點。

新時代深化農村改革，首要是堅持農村基本經營制度。習近平總書記在福建工作期間強調，“必須堅定不移地貫徹中央關于以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制長期穩定的政策”，在安徽鳳陽小崗村農村改革座談會上強調，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我們黨農村政策的重要基石”，“新形勢下深化農村改革，最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度”。黨的十九大報告明確，第二輪土地承包到期后再延30年，這也是對農村基本經營制度的堅持。新時代深化農村改革首要的是堅持農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位。

新時代深化農村改革，主線是處理好農民與土地關系。土地制度是國家的基礎性制度。我國40年農村改革，就是從處理好農民和土地的關系開啟的，黨的十一屆三中全會啟動農村改革、十七屆三中全會研究推進農村改革問題，都以處理好農民與土地關系為重要內容。習近平總書記在安徽鳳陽小崗村農村改革座談會上指出，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。新時代深化農村改革也必須把處理好農民和土地關系作為主線，“不搞強迫命令，不能一陣風、一刀切”，不能“把農村土地集體所有制改垮了，把耕地改少了，把糧食生產能力改弱了，把農民利益損害了”。

新時代深化農村改革，重點是完善產權制度和要素市場化的配置。習近平總書記在福建工作期間提出“要推行股份合作制，深化農村產權制度改革，促進農村分散的生產要素優化組合”，并多次提出要“好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”實行“三權分置”，要“不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式”，“抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上‘定心丸”，“著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革”，“明晰農村集體產權歸屬”。這些都是農村改革中需要重點落實的工作，2017年中央農村工作會議和2018年中央1號文件也做出了具體部署。新時代深化農村改革要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，大力推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給。

新時代深化農村改革，關鍵在堅持黨的領導。習近平總書記在安徽鳳陽小崗村農村改革座談會上強調，“黨管農村工作是我們的傳統，這個傳統不能丟”；在2017年中央農村工作會議上強調，“辦好農村的事情，關鍵在黨”，“要建立實施鄉村振興戰略領導責任制，黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興”；在今年全國兩會期間參加山東代表團審議時又做出“要推動鄉村組織振興，打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織，培養千千萬萬名優秀的農村基層黨組織書記”的重要指示。黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的。新時代深化農村改革必須堅持黨的領導，確保黨始終總攬全局、協調各方。

二、習近平總書記深化農村改革思想指引下的江蘇實踐

習近平總書記圍繞全面深化改革問題發表了一系列重要論述，明確指出“改革是一個國家、一個民族的生存發展之道”，強調“要破解發展中面臨的難題、化解來自各方面的風險挑戰，推動經濟社會持續健康發展，除了深化改革開放，別無他途”。我國過去40多年的快速發展，靠的是改革開放。縱觀中國當代改革開放歷史進程，其實質就是不斷用改革解決問題的過程。

今年是改革開放40周年。40年前，改革是從農村開始的，農村改革又是從家庭承包開始的。回顧這40年，江蘇的農業農村發展進程是不斷改革進取的過程，就是堅持用改革的思路，推動農業農村大突破、大發展。總的來看，江蘇農村改革大致經歷了以下四個階段：一是1978年至1983年，由點到面逐步推開多種形式生產責任制，至1983年底農村基本實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。二是1984年至1998年，積極探索多樣化的村級集體經濟發展路子，進一步穩定和完善農村土地承包關系，允許土地使用權依法有償轉讓，鼓勵實行適度規模經營。三是1999年至2011年，全面部署開展土地承包期延長30年工作，率先在全國開展以村組為單位的農村土地承包經營權登記試點工作，穩步推進農村土地家庭承包經營制度改革、農村集體產權制度改革、農村社區股份合作制改革。四是2012年以來，確立了“確權、賦能、搞活”的農村改革總體思路，積極引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營健康發展，突出抓好農村土地承包經營權確權登記頒證、農村土地“三權分置”改革、農村集體產權制度改革等改革任務。

40年來，江蘇農村改革取得了重大突破，尤其是黨的十八大以來，在習近平總書記深化農村改革思想指引下，積極探索實踐，形成了一系列具有江蘇特點的經驗，在全國產生了積極影響，為全省改革開放和現代化建設做出了重大貢獻。

探索了一批“江蘇路徑”。積極探索多樣化的村級集體經濟發展路子，結合資源稟賦、區位條件、產業優勢和城鎮化水平，堅持宜農則農、宜工則工、宜商則商的原則，選準產業切入點，創造以發展鄉鎮企業為主體的“蘇南模式”“耿車模式”。新世紀以來又推動制度創新，形成明晰集體產權、農村治理“政經分開”的“蘇南新集體經濟”，夯實村級集體經濟基礎助力農村和諧繁榮。不斷創新完善村級民主管理手段，在開展農村集體“三資”管理專項治理和農村集體“三資三化”示范縣創建的基礎上，全面開展農村集體“三資”管理“陽光行動”試點，以“互聯網+”保障農村集體經濟組織成員的知情權、決策權和監督權，探索鄉村治理的有效途徑。組織實施農業產業富民工作，聚焦貧困地區、聚焦貧困人口，集中發力對癥下藥，建立“4+2”工作機制，以農業產業富民項目為主抓手，著力構建農村低收入人口脫貧長效機制。

創新了一批“江蘇模式”。堅持處理好農民和土地關系，鞏固完善農村基本經營制度，積累深化農村土地制度改革的“江蘇模式”，實踐探索出“聯耕聯種”“農田托管”“合作農場”“土地股份合作”“聯盟服務”等多種放活土地經營權的江蘇經驗，推動完善農村土地“三權分置”格局。創新發展多種形式農村合作組織，大力發展“蘇合”合作社聯社，推動“抱團進城、直銷產品、服務市民、打響品牌”，目前已組建78家“蘇合”聯社，實現縣域全覆蓋，在城市社區開設257個直營店；組織開展農民合作社綜合社試點，實現“農戶、土地、服務、受益”四個全覆蓋，形成了“家家有股份、戶戶有分紅、人人有受益”發展模式，試點社達到76家；探索村級組織政經分開，村級成立集體經濟組織，建立現代企業制度，實行董事會領導下的總經理負責制。大膽探索金融改革創新，設立省級財政出資的新型農業經營主體融資風險補償基金、現代農業產業發展基金，組建省級農業信貸擔保機構，在全國率先開展政策性農業保險試點，探索創新出政府和保險公司“聯辦共保”模式，破解農業農村發展融資貸款難問題。

形成了一批“江蘇標準”。積極順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，研究提出100—300畝“江蘇適度規模經營標準”，推行“實物計租、貨幣兌現”“江蘇土地流轉定價機制”，出臺農村土地承包經營權流轉“江蘇市場交易實施細則”，引導土地向適度規模經營主體集中。目前，全省承包地流轉面積已經超過3000萬畝、流轉率達60%，農村產權交易市場實現縣級平臺全覆蓋、形成省市縣鎮四級聯動的市場交易體系。為增強村級組織服務能力，“十二五”期間組織開展以“有持續穩定的集體收入、有功能齊全的活動陣地、有先進適用的信息網絡、有群眾擁護的雙強帶頭人，強化村黨組織領導責任”為內容的村級“四有一責”建設，村均集體經營性收入超過175萬元，村級綜合服務中心建筑面積達到200平方米以上，農村實現“行政村通光纜、自然村通寬帶、通有線電視”的“新三通”全覆蓋，“思想政治素質強、科學發展能力強”的“雙強”村黨組織書記比例超過90%。圍繞解決好“誰來種地”的問題，探索構建了一支江蘇標準的新型農業經營主體隊伍，扎實開展“三個一”建設，即建立一套登記監測體系、實施一批精準扶持政策、培育一批示范經營主體，建立常態化新型職業農民培育制度，重點培育“三類職業農民”，即提升一批對農業有經驗、有勞動力的“老農”，吸引一批有鄉愁、想返鄉創業的“新農”，引進一批有學歷、能創新的“知農”，形成一支“統”有合作社、龍頭企業、集體經濟，“分”有職業農民、專業大戶、家庭農場等共同發展格局，目前全省家庭農場達4.42萬家，農民合作社達8.95萬家，省級以上龍頭企業達736家，新型職業農民培育程度近40%。

打造了一批“江蘇樣板”。在全國最早開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點，從2009年起率先以村組為單位進行點上探索，2015年被確定為整省推進試點省份，至2017年底全省確權登記頒證工作按時完成，確權頒證面積4951萬畝、確權頒證率達95%，真正做到“確實權、頒鐵證”。積極打造農村集體產權制度改革的“江蘇示范”，指導蘇州市吳中區開展全國農村集體資產股份權能改革試點，指導南京市浦口區等6個縣（市、區）開展全國農村集體產權制度改革試點，明晰產權歸屬，推進資源資產化、資產資本化、資本股份化，目前全省40%左右的村（居）進行了農村社區股份合作制改革，實現了設區市全覆蓋，共量化資產近710億元，分紅總額超過100億元。在全國率先啟動《江蘇省農村集體資產管理條例》立法，著力解決農村集體資產管理主體缺失、所有者不清、管理制度不完善、指導監督機構不明等問題。

三、高質量推進江蘇農村“三大”改革

改革只有進行時，沒有完成時。在新的發展階段，雖然全省“三權分置”格局已基本形成，但還存在“三權”界限不清、權利主體不明、土地流轉機制不夠健全等問題；農村集體產權制度改革區域之間仍不平衡，一些地方集體資產家底不清、產權歸屬不明、管理不夠規范、收益分配不夠公開，部分社區股份合作社運行質態不高；新型農業經營主體尚處于起步發展階段，農業勞動力供給面臨“量”“質”雙重制約，亟須通過深化改革來完善制度、增強活力。面對新時代、新征程、新挑戰、新要求，必須深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，以習近平總書記深化農村改革思想為引領，高質量推進江蘇農村承包地“三權分置”制度改革、農村集體產權制度改革、現代農業經營體系改革“三大改革”，推動鄉村振興走在全國前列。

運用系統化思維，統籌推進農村“三大”改革。江蘇農村改革已進入攻堅期和深水區，已從“搭梁架子”進入“重點施工”階段，從整體頂層設計逐步轉移到重點領域的攻堅克難。新時代推進農村承包地“三權分置”改革、農村集體產權制度改革以及現代農業經營改革，相互之間具有千絲萬縷的聯系，必須運用系統化思維謀劃推動，增強改革的系統性、整體性、協同性。要先破體制機制障礙，再調數量規模結構，用政策制度配套跟上，爭取在農村改革重點領域和關鍵環節取得突破，不斷釋放改革紅利，讓人民群眾有更多獲得感。在深化農村土地制度改革方面，按照“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的總體要求，充分發揮“三權”各自功能和整體效用，逐步完善農村土地“三權分置”辦法，積極研究探索“第二輪承包期到期后再延長三十年”實施辦法。在深化農村集體產權制度改革方面，突出農村集體經營性資產股份合作改革這個重點，逐步完善股份合作組織運行機制，進一步推進多種形式的股份合作，探索市場經濟條件下農村集體經濟新的實現形式和運行機制，保護農民的集體資產權益。在現代農業經營體系改革方面，抓住規模和主體，注意把握推進節奏、把握規模適度、把握主體多元，健全農業社會化服務體系，提升集約化、專業化、組織化、社會化水平，真正發揮新型農業經營主體的引領作用，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。

尊重農民主體地位，確保農民分享改革紅利。習近平總書記多次強調，要“以百姓之心為心，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，“多從基層和群眾關心的問題上找突破口”。新時代江蘇農村改革，必須堅持以農民為中心，尊重農民主體地位，確保農民的知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者，做到農村改革紅利真正由農民共享。加快小農戶與現代農業銜接，培育壯大新型農業服務主體，積極開展“公司+農民合作社+家庭農場”為主體的農業產業化聯合體創建，引導新型經營主體通過股份合作、產業化經營、社會化服務等多種形式，健全利益聯結機制，帶動小農戶發展現代農業。落實好“第二輪承包期到期后再延長三十年”這個重大決策，支持各地探索符合當地實際的“三權分置”形式，在不違背承包農戶意愿、不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力和農業生態環境“四條底線”的情況下，因地制宜推進農村土地經營權流轉，保持土地承包關系穩定并長久不變，保障農民有穩定的經營預期。擴大全省農村集體“三資”管理“陽光行動”試點范圍，指導各地在前期試點基礎上進行模式創新和功能拓展，以手機APP、微信公眾號等“互聯網+”手段，保障農村集體經濟組織成員的知情權、決策權和監督權。

強化問題導向，破解發展瓶頸。江蘇農村改革要比全國平均水平先一手、快一步，但先有先的難處、快有快的問題，特別是一定時期內積累的難題相對較多，遇到“發展起來以后的問題”也較早。新時代深化農村改革，必須清醒地看到差距和不足，切實強化問題導向，破解發展瓶頸。要穩妥處理確權登記后續遺留問題，對因列入用地規劃暫緩確權等遺留問題開展摸底排查，有針對性地提出處理原則、方向和措施，指導各地積極穩妥處理相關問題，做到“確實權、頒鐵證”。探索建立土地承包經營權登記制度，做好信息更新、權屬變更等后續管理工作。要加強確權登記頒證成果應用，以縣級數據庫為基礎建立完善全省范圍內互聯互通的承包地信息管理平臺。指導各地探索確權成果在推進土地流轉、抵押融資、涉農補貼、承包地有償退出、農田整治、休耕輪作等方面的轉化應用，推動確權紅利持續釋放。要創新集體資產財務管理模式，對村級經費實行預算管理制度，推行村務經費收支“村務卡”結算等村級集體資金管理非現金結算，資金流向全程留痕。加強農村集體財務審計，通過內審、互審、聯合審計、委托第三方機構等方式多層次開展審計工作，在有條件的地區探索村級財務第三方代理制度，提高集體資金管理使用的安全性和透明度。

推進制度供給，暢通資源要素下鄉通道。農村改革是一項系統工程。近年來黨中央對農村改革做出了長遠性戰略性制度安排，江蘇省委、省政府也明確了“確權、賦能、搞活”三步走的總體思路，下一步關鍵是抓落實、抓深化，通過“擴面”“提速”“集成”，強化制度性供給，讓農村資源要素活化起來。全面開展農村集體資產清產核資，建立登記制度，組織對集體所有的資源性資產、經營性資產和非經營性資產進行全面清查，摸清資產存量、結構和分布狀況，健全使用、處置等制度。統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，明確集體經濟組織成員身份，以成員界定、資產量化、股權管理和收益分配為主要內容，有序推進農村社區股份合作制改革，推進集體資源資產化、資產資本化、資本股份化。拓寬集體經濟發展路徑，引導支持農村集體經濟組織從各地資源稟賦、區位條件、產業優勢和城鎮化水平等實際出發，開辟資產租賃、企業股份、農業開發、生產服務、聯合發展等多種發展路徑，推進農村產業融合發展，增強村集體經濟實力。支持新型經營主體高質量發展，大力提升家庭農場、專業大戶、農民專業合作社發展質量，推動聯合發展、融合發展。加快實施創新團隊和科技型企業家人才培育工程，打造一批引領產業、主導市場、帶動發展的行業領軍農業龍頭企業。著力培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，突出普通農戶內生發展能力的提升，培育生產經營型、專業技能型、社會服務型職業農民，鼓勵返鄉下鄉人員創業創新，暢通各類人才、新“鄉賢”下鄉通道。創新農村金融服務體系，以多元供給新型農業經營主體為主，支持開展承包土地經營權抵押貸款試點、農業設施設備抵押貸款和生產訂單融資等，提升新型農業經營主體融資風險補償基金使用效能，加快推進農業信貸擔保公司從省級向市縣延伸。積極探索農業重點領域PPP項目合作等新機制新模式，推動金融和社會資本更多投向農業農村。

堅持黨的領導，把深化農村改革各項舉措落到實處。黨的領導是做好一切工作的根本保證，也是深化農村改革的政治前提。基層黨建是黨領導鄉村工作的戰斗力基礎，也是深化農村改革的堅強戰斗堡壘。新時代深化農村改革，堅持和完善黨的領導是關鍵，必須要堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施農村各項改革舉措。要強化黨對農村改革工作的組織領導，農村改革各級責任部門既要抓部署、抓方案、抓協調，也要抓落實、抓督辦、抓督查，一級抓一級，層層傳導責任，還要加強指導與服務，幫助解決工作中出現的困難。要創新農村基層黨組織建設，要以提高黨的執政能力為切入點，以農業產業鏈為紐帶，創新黨的農村基層組織，推動農村黨建與農業產業發展有效結合、有機融合。依托新型經營主體、農業行業協會、農業社會化服務組織等主體，建立黨組織或黨小組，實現農村基層黨組織全面覆蓋、有效覆蓋。要加強鄉鎮農經體系建設，要與正在推進的相關改革搞好銜接配套，健全完善工作機制，同時強化監督檢查，及時糾正和查處農村改革中弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。

新時代當有新氣象，新征程呼喚新作為。40年登高望遠，在以習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，高擎改革開放偉大旗幟，認真落實中央和省委、省政府決策部署，集聚資源、重點突破、攻堅克難，將農村改革引向深入，力求實現探索性發展、創新性發展、引領性發展，著力推動農村改革走在前列，切實激發鄉村振興動力，奮力開創江蘇“新鄉土時代”。

（作者系江蘇省農業委員會黨組書記、主任）

責任編輯：劉志剛