淺析構建“一分三離”訴訪模式

摘要：在訴訪中，當事人實際上是以私人利益為中心目標，并積極追逐“法理之外”的利益，法院和法官在處置訴訪和參與建設“大信訪”格局下產生了諸多偏移現象，建立“一分三離”的訴訪分離模式：實行訴訪當事人的利益訴求分流處置；是否終結訴訪實行匿名征求第三方意見——申請終結與決定終結分離；是否給予司法救助由政府向社會公示——建議給予司法救助與決定給予司法救助分離；改善領導和監督方式——審判監督與干部監督分離。采取利益分析法，圍繞訴訪當事人的核心利益這條主線，以訴訪分離為大背景，以回應利益訴求為著眼點，積極探索訴訪的新模式。

關鍵詞：“一分三離”；訴訪；私人利益；法律體制外利益

一、目前訴訪現狀

1.訴訪當事人以利益訴求為中心目標。

利益訴求的模糊性，訴求目標不明確，則權利義務不明確，當事人是否實現訴求也缺乏判斷標準，息訴罷訪容易無的放矢；訴求表達的隱蔽性，表面上是出于維護公平正義、公正司法和提升司法公信力目的開展信訪活動的，而實際上卻是追求私人利益訴求；利益訴求的實質分析，雖然可以推進司法公正、公開、公信，但這并不是當事人的主觀訴求，能否息訴罷訪取決于當事人的愿望強烈程度和訴求滿足程度。

2.追逐法律體制外利益加劇訴訪矛盾。

司法救助導向作用變異。司法救助化解個案的效果是立竿見影的，當事人提供雙重獲利機會：法律體制內的權利救濟，法律體制外的物質救助，許多上訪群眾均知道信訪維穩基金、司法救助基金的存在，并認為“上訪才有，不上訪則沒有”。真實意圖可能是希望從國家獲得補償或救助。變異為當事人獲取法律規定之外的利益的新路徑，激發了當事人的訴訪積極性和法院息訴罷訪的整體難度。

獲取法律體制外利益的變相手法。當事人獲取法律體制外利益的途徑：政府為上訪的當事人報銷因訴訪產生的各類費用；地方政府出于維穩目的，采取“懷柔政策”，從其它方面輸送利益安撫訴訪者，導致周圍群眾的憤憤不平；訴中調解，無論是訴中訴訪，還是因訴訪推動案件再審，或是執行過程中，法院想方設法促成調解、和解，使訪訴一方獲得法律體制外利益。

法律體制外救濟引發不良后果。法律體制外利益的多途徑獲得導致一邊是個案在形式上的化解，一邊是眾多“充滿渴望”的眼神；當事人訴訪表面上是低門檻投入，高回報收益，甚至可受政府多種“明補暗貼”；然而更多情形是許多當事人常年訴訪而無任何結果，斷了正常的勞動收入來源，即使政府報銷部分費用、給予適當救助，也是杯水車薪，最終的結果就是高投入低回報甚至無回報，極易產生偏激情緒，類似于賭徒心理的崩潰，引發過激行為，影響社會穩定。

3.法官公正司法、法院獨立司法地位面臨尷尬。

法官在“大信訪”格局下的心理和行為偏移。在源頭防范和積極化解訴訪的大背景下，法官的心理和行為產生了微妙變化：有可能是犧牲國家利益和集體利益來滿足個體利益訴求；也有可能是犧牲另一方當事人的法律利益來促成調解、和解，成為息訴罷訪的常用辦法。

法院遭遇“大審判”困境。法律賦予了法官定分止爭的神圣職責，卻沒有賦予其無限期不結案的權力，如果不作出判決，那么永遠無法定分止爭；同時司法解釋也處于不斷變遷中，同一法律條文在不同時期就可能有不同的解讀，極容易造成根據現在的解釋來否定依據老的司法解釋所作出的裁判。

個案監督的負面效應正在顯現。從訴訪的利益訴求出發，可以發現我們的許多行為或多或少在偏離法治軌道，追逐法律體制外利益的泛濫，試圖用行政手段代替法律手段化解私人利益糾紛，公正司法、獨立司法遭遇挑戰等等，諸多因素摻雜其中，相互作用，相互影響，演變成一個越來越難以解開的結。

二、訴訪分離下的“一分三離”對策

1.分流利益訴求構建分類處置機制。

訴訪當事人著眼于私人利益訴求的特征，對訴訪采取一種類似于起訴受理的辦法，將處置訴訪問題轉化為法院與當事人的共同義務，以強化當事人的責任，弱化民主監督的權利成分。先是設置一份《來訪訴求登記表》，原則上由來訪人員親自填寫，通過設置填寫項目明確來訪人員的利益訴求，如要求再審、要求國家賠償、要求追究法官違法違紀責任、要求給予司法救助等等，并且要求當事人提供必要的證據和線索。設置《來訪訴求登記表》，從形式上看是無足輕重的，但實際上至少發生了兩個根本性的轉變：接訪人員由被動登記轉為當事人主動申請，強化訴訪當事人的義務，就如同當事人要起訴的話就有義務提供證據材料等；變單方義務為共同義務，訴訪不僅是民主監督形式，也是當事人實現利益訴求的平臺，“當事人只管來信來訪，剩下的事情完全交由法院處理”的現狀必須改變；將無的放矢變有的放矢，法院只對當事人的申請事項開展“處理訴訪”活動，實行“不告不理”而非全盤調查。

2.是否終結訴訪實行匿名征求第三方意見——申請終結與決定終結分離。

簡單的訴訪分離可能仍無法達到預期效果。是否再審，如何審判，無論是審判機關說了算，還是其它黨政機關算了說，公信力都不高，且容易受機關定勢思維影響，即使是目前廣為流行的公開聽證；考慮從司法民主的角度入手，在決定訴訪案件是否進入終結程序，甚至案件是否啟動再審程序時，邀請第三方力量提供智囊建議，這樣既可以保持司法獨立，又體現了司法民主，還避免了暗箱操作、司法腐敗的影響，有助于提升司法公信力。

3.是否給予司法救助由政府向社會公示——建議給予司法救助與決定給予司法救助分離。

法院不直接決定給予救助，而只保留建議權。是否給予救助，決定權完全交給政府，交由民政部門：訴訪當事人提出司法救助申請后，由法院對申請事項進行調查，依照標準提出是否給予救助的建議；審批部門對申請事項進行初核，認為符合相關規定的，在申請人住所地等進行公示，接受群眾監督；審批部門進行實地調查，包括申請人的工作、生活等方面的情況，若不符合要求的直接告知申請人，若符合相關條件的則提交申請人所在村或社區群眾監督評議，由審批部門給予救助；當事人即使無法獲取司法救助，從利益角度看也不會“怪罪”于法院，從而降低訴訪的發生機率，可以有效避免一些足以影響司法公信力的誤會“法院在花錢買平安”，也有助于把訴訪當事人的不滿轉移到群眾的評議和監督，轉移到政府制定的救濟標準等方面，以保護司法公信力。

4.改善領導和監督方式——審判監督與干部監督分離。

司法裁量權必須要完整地保留在法院和法官手中，這是法治的必然要求，任何黨政領導干部、人大代表、政協委員等都想分享這一權力，可能會偏離法治軌道，不利于改善黨的領導方式和國家的監督機制。訴訪分離的改革能否順利進行，其實還面臨著一系列的博弈，各方面的關系還有待理順：領導機關、監督機關強化干部監督權；堅持黨管干部、人大監督法官的原則不動搖，管理和監督措施需要進一步加強和改善；領導機關和監督機關要充分尊重審判權，不宜以領導者或監督者的身份，認定“這是一個錯案”，即使行使罷免權，也應回歸到干部行為監督層面；案子是否需要再審，是否需要改判，這些權力都宜留在司法系統，交給審判監督。這樣既能爭取領導機關、監督機關對獨立審判的支持，又避免放任不管導致嚴重后果，使得領導機關、監督機關再通過“看得見的手”以更嚴厲的手段參與監督審判的相關活動，導致訴訪分離改革的失敗，也有助于領導機關、監督機關建立內部制約機制，避免其內部成員利用身份影響力以監督的名義變相阻礙公正司法進程，訴訪分離改革事關司法體制改革大局，關系到司法公信力的提升和群眾的切身利益，需要建立相應的配套措施，需要更多人深入調研和繼續探索。

作者簡介：胡青（1969-），女，漢族，湖南長沙人，中共湖南省委直屬機關黨校培訓部，研究方向為行政管理。