我經歷的金山撤縣建區

劉國勝 曹建坤 刁慧慧 金宏 馮秋萍

劉國勝：1951年2月生。曾任中共上海市委副秘書長、上海市委組織部副部長，寶山區委書記，寶鋼集團有限公司副董事長、黨委書記。1997年4月至2003年2月任金山區委書記。在其任職期間，大力推動金山區整體規劃和建設，是金山撤縣建區的帶頭人和見證者。

1958年11月，原金山縣由江蘇省劃歸上海市管轄，縣城坐落于朱涇鎮。1972年，經國務院批準，在縣境南部金山衛海灘興建上海石油化工總廠（簡稱石化總廠）及市政、生活服務、文化等配套設施，并逐步成立相應的管理機構。

上海原來的行政區劃是10個區，10個縣。10個縣中，近郊4個縣，遠郊6個縣。1997年，金山成為遠郊第一個撤縣建區的縣，這與中央企業的改革發展和上海工業經濟布局的調整密切相關。

呼應時代：政企分離拉開建區帷幕

1972年，經國務院批準，中國石油化工總公司直屬的上海石化總廠在金山衛海灘上興建。在當時的歷史背景下，同步建設了市政、生活服務、教育衛生文化等配套設施。這些設施和機構建起來后，當時是由企業自己管，成立了相應的管理機構——上海石化總廠地區辦事處。上海石化總廠實行政企合一的領導體制。但從上世紀90年代開始，這種在一個縣行政區域內并立兩套行政管理機構的行政管理體制越來越不適應企業和地方的發展。有時在金山轄區內遇到問題，很難絕對劃分問題是發生在金山縣還是石化地區，這就帶來了管理上的諸多不便。另外，企業覺得要花很大精力管理社會事業和公共事務，無法集中精力發展生產。

1992年12月，準備實行股份制改革的上海石化總廠，分別向市政府和中國石油化工總公司并轉報國家體制改革委員會提出《關于上海石化總廠股份制改造后地區建政和有關政策的報告》，要求將原企業承擔政府行政管理職能的部門和單位劃轉地方政府，實行政企分開。1993年，上海石化進行股份制改制，主業部分成立上海石油化工股份有限公司，非主業部分成立上海金山實業公司。隨著改革深化，中石化決定開始剝離企業辦社會的職能，將直屬的上海金山實業公司轉交地方。從而解決兩個問題，一是原來要政企協調的事務，現在只需一個機構處理；二是企業順利剝離政府職能，聚焦自身發展。1993年2月，金山縣政府也向市政府提出，為理順大型企業和地方行政管理體制，希望結束長達20年的廠、縣行政管理機構并立局面。由此可見，中央企業深化改革是金山撤縣建區最主要的歷史背景。

其次，是上海工業經濟布局的調整。當時，開發金山和奉賢交界處的上?；瘜W工業區（始稱漕涇化工區）的前期工作已經展開，需要一個良好的社會經濟環境。綜合考量，企業涉及的政府職能和社會職能應該直接讓地方來辦。金山縣的行政建制已不能適應現實需要，這也是金山撤縣建區的契機之一。

金山撤縣建區勢在必行，最終明確由上海市人民政府和中國石油化工總公司負責，中石化上海金山實業公司和上海市金山縣聯合建政，設立金山區。

1996年4月20日，金山聯合建政工作協調小組在金山賓館舉行第一次會議，會議就聯合建政需協調的主要問題進行討論和協商，通過《金山聯合建政工作協調小組第一次會議紀要》（簡稱《紀要》）?！都o要》認為，石化地區歷年來由于政企不分的體制所帶來的城區基礎設施欠賬及社會事業管理薄弱的問題需要妥善解決；建立社會主義市場經濟運行機制和現代企業制度客觀上要求實行政企分開，改變石化地區目前由企業管社會的現狀；60萬噸乙烯工程即將上馬和漕涇化工區開發需要一個統一良好的社會經濟環境。因此，實業公司與金山縣聯合建政是金山地區改革開放、經濟社會協調發展的必然趨勢，也是金山縣和石化地區人民的共同愿望。

1997年3月21日，國務院第142次總理辦公會議原則同意金山縣撤縣建區方案。5月16日，金山區委、區人大常委會、區政府、區政協揭牌儀式在石化工人影劇院舉行。

攻堅克難：打好開局第一戰

金山撤縣建區的模式是一個大企業與地方聯合建政，在上海獨一無二。從而對金山區籌備領導小組主要領導的選擇相應地提出三方面的要求：一是既熟悉大企業運作又了解區縣特點；二是既熟悉城市工作又了解農村情況；三是職務層次相對比較高。我恰恰具備這三方面條件，曾相繼擔任上鋼五廠黨委書記、寶山區委書記。寶山區在1988年由吳淞區和寶山縣撤二建一，屬于上海第一個區縣合并的區，在市郊各縣中城市化或城鎮化水平比較高，同時農業仍然是重要產業，農村人口也不少。此外，我擔任過市委組織部副部長，時任市委副秘書長。因此，當市委醞釀金山撤縣建區事宜時，我就有到金山工作的思想準備了。1997年4月2日晚上快10點，時任市委副書記的孟建柱來電：“明天上午黃菊同志找你談話。”我已經心中有數：很可能要派我去金山了。談話后，我被任命為金山區籌備領導小組組長，開始著手金山撤縣建區的一系列工作。

金山撤縣建區過程中，最困難的事情莫過于三方面。一是領導干部安排問題，這與區級機構設置息息相關。說它難，首先難在數量多，兩套人馬要合成一套，究竟用什么思路合，是求表面暫時穩定，把原先兩方的領導干部都安排下來，多就多一點，留待以后再解決；還是一開始就用改革思路，選擇精干配備？我當時的想法比較明確，就是按照改革的思路做。我和時任區委副書記、區長的周耘農及其他領導一起研究后決定選擇后者，決不因人設事，務求配備精干班子。領導干部安排難，還難在原先的干部級別和薪酬待遇不一樣，建區后要不要拉平？干部級別，是以新的職務定級別，還是以原有級別配干部？我們堅持以前者為主，兼顧后者（新的職務級別未安排到位的保留原級別）。薪酬待遇，拉平還是在一段時期內保留原先薪酬待遇？我們選擇了前者，盡量不給后面的工作帶來麻煩?？傊?，我們抓住難以重現的撤縣建區契機，在領導干部安排方面把道理向大家講清楚，把工作盡可能做到位，總體實施效果不錯，沒有留下后遺癥。

二是財政困難問題。建區時，金山的財政困難問題非常突出，有的鄉鎮發不出工資，不僅欠發鄉鎮機關工作人員工資，更要命的是欠發教師工資，有的欠發幾個月。原來縣里的一些同志當時跟我說，這個問題蠻嚴重的。我們解決這個問題分兩步走，第一步，先救急，舉全區之力統籌安排，盡快把欠發工資發下去。但問題是一時可以救急，長久之計怎么辦？這就帶來第二步，積極營造有競爭力的經濟發展環境，盡可能加快經濟發展，促進財政收入增加，從源頭解決財政困難問題。

第三個問題是落后的經濟發展水平和人民群眾改善生活的強烈愿望存在矛盾。由于地理環境等因素制約，金山經濟發展整體水平在全上海是相對低的，大致與崇明并列。建區后，不少群眾有一種錯覺：中石化給了金山財力物力支持，短時期內人民群眾的生活水平就能明顯改善。然而，這是不現實的。中石化財力方面的轉移支付，只限于企業分離出來人員的相關費用。

總之，金山在撤縣建區過程中，我們遇到不少問題，也解決了不少問題，基本實現順利過渡。因此，市委、市政府充分肯定，金山建區“開局很好”。

深謀發展：科學規劃筑夢新金山

建區后，面臨的主要問題是發展經濟。發展是硬道理，經濟發展不好，要解決所有其他問題都沒有基礎。但發展經濟并不是一個孤立的問題，而是綜合性工作。我們在協調處理區與上海石化和化工區關系的同時，集中精力謀劃自身發展，從打基礎入手，逐步加快金山強區富區建設的步子。重點從以下幾個方面著手：

總體規劃方面，制定一個既體現解放思想又切合實際的發展戰略。建區后，區委、區政府提出的總口號是“把握歷史機遇，加快金山發展”。怎么加快？歸根結底還是要從金山實際出發。我們堅持不唱高調，建區當年（1997年）提出了“平穩過渡、有所進展”的方針。1998年，金山區召開第一次黨代會，金山未來五年發展定位于“打基礎階段”，實行“穩中求進、有所突破”的方針。

干部隊伍建設方面，在領導干部中倡導形成積極進取的精神狀態和務實創新的工作作風。由于歷史上金山多風調雨順，經濟發展水平雖然偏低，但與全國大多數地區相比，許多人的日子不算太難過。時間長了，人們往往滿足于自給自足、小富即安，缺乏一種奮發向上的精神風貌。加上金山地理位置相對偏僻，不少干部不同程度存在自我封閉的問題，缺乏敢于探索、敢于創新的勇氣。另外，金山長時期經濟社會發展相對滯后，不少領導干部產生了一種自卑感——感到“金山搞不好了”。

如何提升干部士氣？區委始終堅持把領導班子和領導干部隊伍建設放在全區工作首位，弘揚積極進取的精神，號召金山干部“走在上海新一輪思想解放的前列”，強調“不進則退”“失去了進取精神，最終將失去一切”。這種宣傳思想工作并不是空對空，而是具體的、實在的。我到鄉鎮去調研，開始時發現一種現象：有的鄉鎮領導滔滔不絕講理論，我不客氣地打斷這些同志的話：“你們要講存在什么問題，準備怎么解決?！蔽覀儼阎贫ㄕ叩倪^程作為解放思想的過程。區委、區政府提出要制定“除崇明之外最優惠的招商引資政策”，不少鄉鎮干部想不通，有人提出“大頭都給了投資者，自己留這么一點點不合算”。我們耐心解釋溝通：如果你沒有這個政策，你連一點點都沒有，你有了一點點以后，一點點加一點點不是會多一點么？這么一說，大家就想通了。通過一系列專題大討論，最終統一了思想。

5月12日是金山建區日，區委每年在這一天召開領導干部思想作風講評會。我們不搞慶?；顒?，而是回顧一年的工作得失，實實在在地開展表揚和批評。同時，加強對領導干部、尤其是鄉鎮干部工作業績的考核?？傮w來看，金山建區后，各級領導干部的精神面貌是有變化的，這就為各項工作的開展創造了最重要的條件。

經濟發展方面，制定能夠解決實際問題的經濟政策和措施，運用以點帶面的工作方法來推進。金山建區后，我們在及時提出“把金山建成城鄉一體的上海南翼濱海新城”戰略構想的同時，較快制定了一系列具體政策和措施。突出反映在招商引資領域，在制定較為優惠的招商引資政策的基礎上，采取了兩項配套措施來改善投資環境：一是加快把投資者“引進門”，主要是實行“三個一”，即一門式服務，一站式審批，一口子收費；二是敢于為投資者“保駕護航”，堅決克服影響投資環境的消極行為，嚴肅處理破壞投資環境的錯誤行為。招商引資從相對容易的商貿企業入手，迅速形成熱潮，財政收入大幅度增加，三年翻了一番，解了燃眉之急。時任市委副書記的王力平來金山調研時，看到我兩鬢有了白發，對我說：“財政收入三年翻一番，值了?！闭猩桃Y以發展民營企業為重中之重，著力發展實體經濟。為進一步推動經濟發展，我們總結推廣朱涇鎮大力發展商貿企業的“珠龍經濟小區”經驗，在全區產生了強大的示范效應。

農村工作方面，著力增加農民收入、提高農民生活水平。金山是一個農業大區，區委、區政府的重大職責之一就是加快提高農民收入。主要采取兩大措施：一是在大力發展商貿企業的基礎上，重點發展能夠大量吸收農民就業的實體企業。為了盡可能引進大項目落戶金山，我多次直接出面招商引資。當時，有一家大型企業對到底選擇來金山還是松江，始終搖擺不定。我立即帶隊去臺州拜訪企業老板，多方溝通表示誠意，最終將這家企業成功引進金山。在實體經濟方面，我們總結推廣呂巷鎮工業區開發的經驗。農民進企業，農村富余勞動力向非農產業轉移，這兩項是增加農民收入最重要的措施。二是從金山實際出發，搞好農業結構調整。少種麥子和油菜，多種西瓜、甜瓜和蔬菜。當時的畝均收益，大麥、小麥和油菜分別為165元、35元和70元；而西瓜、甜瓜和蔬菜分別為1500元、3800元和3700元，相差非常大。區里大力倡導農民種植經濟作物，我也花了很多功夫研究農業。在走訪金山農業龍頭企業時，建議他們帶頭推廣農業經濟結構調整，一調整情況就大不一樣了。此外，加大對農戶支持力度，實行“家家富工程”，重點推廣配套設施，主要是建設塑料大棚，解決農民缺少資金投入的問題。當時的想法是要引導農民調，指導農民種，幫助農民銷，帶領農民富。由于采取吸引農民到企業就業和調整農業結構的措施，一定程度上切實改善了農民的生活水平。

基礎設施和社會事業方面，積極爭取上級支持，大力發展基礎設施和社會事業。金山建區后，市委、市政府和有關部門對金山都是很支持的。建區前兩年，我擔任金山區委書記的同時，還兼任市委副秘書長，便于協調方方面面的關系。我們主動向上爭取政策支持，主要是基礎設施建設和社會事業發展兩方面。教育方面的效果比較明顯，按照市里的政策要求，重點改善郊區的中小學硬件建設。當時區內絕大多數中小學基本都實現了改建，改建水平都不低。從基礎設施建設來看，有“大化工”在金山發展的背景，是應該加快配套的。從社會事業發展來看，市里有扶持農村社會事業發展的政策，金山是農業大區，又在加快城市化、城鎮化步伐，有理由多爭取一點政策支持。經過一段時期建設，金山這兩方面迅速發展起來，反過來也帶動了全區的經濟繁榮。

金山建區已經快21年了。我在金山工作了近6年，這是前期打基礎階段。撤縣建區，對金山區而言，最直接的變化是加快了城市化、城鎮化的進程。一是金山的基礎設施建設超前推進，為經濟發展創造了良好條件，越來越多的中外企業愿意到金山來投資，為人民群眾的生活帶來了更多便利。經過幾年加強村級道路建設，建區初部分村不通汽車的情況基本沒有了。二是金山的社會事業健康發展。尤其在教育方面，金山的中小學校舍大都是新建的，成為全區最好的建筑群的組成部分；上海石化工業學校成為在全市有影響的高等職業學校，得到德國拜爾公司的肯定，并成為該公司在中國的實訓基地。撤縣建區，對上海石化而言，在全國的中央企業中率先解決了剝離企業辦社會職能的問題，比大多數中央企業早了20多年。建區后不久，中石化總經理李毅中來到金山，專門向金山區委、區政府表示感謝。

除了金山的經濟建設和社會發展以外，當時我在金山還曾想把旅游業做大做強。我離開后關注到近年來金山致力于打造成為長三角知名的濱海鄉村休閑旅游目的地，也取得了一系列可喜的成果，包括城市沙灘、金山嘴漁村、楓涇古鎮、廊下郊野公園等，我感到非常高興，希望金山百尺竿頭更進一步。

責任編輯：沈 潔