區域—要素統籌：構建國土空間開發保護制度的關鍵

林 堅，劉松雪，劉詩毅，2

（1.北京大學城市與環境學院，北京 100871；2.國土資源部國土規劃與開發重點實驗室，北京100871；3.北京大學城市規劃設計中心，北京100871）

構建國土空間開發保護制度，從制度上“著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題”，是新時代中國特色社會主義生態文明制度建設的重要內容。中共十九大報告提出，“改革生態環境監管體制”，“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。中共十九屆三中全會和第十三屆全國人民代表大會第一次會議決定成立自然資源部、國家林業和草原局等部門，作為落實國土空間開發保護制度的主要職能部門。因此，本文試圖探討在新的歷史條件下，構建國土空間開發保護制度的關鍵支點及其科學內涵。

1 認識國土空間的雙重特性：“區域”和“要素”

1.1 國土空間的概念形成與國土規劃實踐發展息息相關

“國土空間”這一概念綜合了“國土”與“空間”兩個概念，可以分別追溯到20世紀80年代初借鑒日本“國土規劃”開展國土整治和區域規劃的討論[1]，以及21世紀初借鑒歐洲各國“空間規劃”來改革國民經濟發展規劃和區域規劃的討論[2]。這兩次討論都是由國家發展改革委（原國家計委）主導，主體功能區規劃的提出即是后一次討論的成果[3]。基于這兩次討論的語境，“國土空間”這一概念是對原先“國土”概念的進一步確認。追根溯源，早在中國于20世紀80年代開展大范圍“國土規劃”實踐時，學界對“國土”概念的理解就有分歧：一種主張強調國土的資源屬性；另一種主張強調國土的區域屬性[4]。在當時，后一種主張占據上風，進而引導國土規劃實踐基于“經濟區劃”與生產力布局的思想展開[5]。那個時期的“國土”等同于“區域”，這種思想在21世紀主體功能區規劃的探索實踐中得到延續。在《全國主體功能區規劃》中，特別強調“國土空間”的提法，國土空間被定義為“國家主權與主權權利管轄下的地域空間，是國民生存的場所和環境”，沒有明確提及國土的資源屬性。

由于中國經濟體制的轉型，早期的國土規劃實踐在20世紀90年代逐漸式微，反映出國土規劃偏于宏觀戰略，缺乏明確“落地”實施手段的困境。而隨著原國土資源部在1998年成立，國土規劃的職能從原國家計委劃轉到國土資源部。國土資源部在主推“土地利用總體規劃”建立土地用途管制制度以保護耕地的同時，也開始對“國土規劃”賦予與區域規劃不同的內涵，強調對土地、礦產、地下水和海洋地質等國土資源的保護[6]，進而在生態文明體制改革的背景之下推出了開發、保護、整治三位一體的 《全國國土規劃綱要》。

如上所述，“國土”概念在提出之時就有“國土資源”與“國土空間”兩層含義，這兩層含義在21世紀初分別以國土資源部主管的“國土規劃”和發展改革委主管的“主體功能區規劃”的形式得到發展。不過這兩條并行的發展路徑并非完全獨立，而是有所交織，反映在“主體功能區規劃”對資源環境區劃的重視以及“國土規劃”對“國土空間”相關概念的吸收。隨著生態文明體制改革的推進，在原國土資源部基礎上改組而成的自然資源部同時接管了“主體功能區規劃”與“國土規劃”兩者的編制職能，以此為基礎構建國土空間開發保護制度。可以預見，在未來的國土空間開發保護制度中，“國土空間”將被看作一個具有不同維度的有機整體來重新理解，相應制度也將融合主體功能區規劃的分區管理與土地利用總體規劃的土地用途管制兩方面內容。

1.2 開發保護視角下的國土空間存在“區域”型和“要素”型之分

構建國土空間開發保護制度的出發點是對國土空間的科學認知。首先，國土空間是開發與保護的對象；其次，國土空間是制度建設的著力點。此前的研究往往籠統地談國土空間開發保護制度，而沒有從認識論的角度來區分國土空間，導致問題發現環節欠缺精確性、制度建設環節缺乏針對性。例如，在問題發現環節，“無序開發、過度開發、分散開發”是關于區域發展的全局性問題；“優質耕地和生態空間占用”是關于土地利用的局部性問題。相應地，在制度建設環節應當予以區別對待。

上述兩類問題投射到國土空間上，對應兩類國土空間的認識：一類可稱為“區域”，另一類可稱為“要素”。

“區域”型國土空間的分類反映了從主體認識的角度考察國土空間的思維。此時，對國土空間的認知體現了人類對地表生存場所和環境的抽象認知，是對一定空間范圍內人類活動與自然資源環境綜合匯總的結果。“區域”型國土空間強調其綜合性，體現地理學區劃的視角。作為綜合性的地域單元，國土空間可以進行地圖學上的區劃，如行政區劃、經濟區劃、自然區劃、政策區劃以及自然保護區、開發區等各種類型劃分。主體功能區規劃提出的四類政策區劃（優化開發區、重點開發區等）就是一種代表，體現了從人的、抽象的、政治的角度來認知國土空間，政策導向也是偏向綜合性管理為主。

“要素”型國土空間分類反映了從客體存在的角度認識國土空間的思維。此時，國土空間被視為各類自然資源要素與生態環境的載體。依其所承載的不同人類活動與自然資源，國土空間可以依范疇論進行分類。“要素”型國土空間強調其具體用途或管理限制性，體現資源管理分類的視角。“要素”型國土空間可進一步分為用途類要素空間和管制類要素空間（表1）。用途類要素空間可以確定明確的界址、用途和權屬，是實施不動產確權登記、自然資源確權登記并落實權利、責任主體的基礎，如耕地、林地、草地、城市建設用地中的單宗地；管制類要素空間可以和邊界清晰的具體地域或地類使用管制掛鉤，如生態保護紅線、城市開發邊界、永久基本農田、生態公益林地等。國土規劃、土地利用總體規劃、林地保護利用規劃、城鄉規劃中的用地規劃等都著眼于“要素”型國土空間的開發保護，主要從自然資源的、具體的、物質的角度來認知國土空間，政策導向則重在“落地”管理。

表1 “要素”型國土空間的分類舉例Tab.1 Classification and examples of elemental territorial space

2 現階段“區域”型和“要素”型國土空間的開發保護各有側重

2.1 “區域”型和“要素”型國土空間的開發保護邏輯起點有別

“國土空間開發”的概念最初由“主體功能區規劃”提出，并認為國土空間開發是指大規模、高強度的工業化和城鎮化建設活動，而不是一般意義上的資源開發[7-8]。從“大規模、高強度”的前置定語界定看，國土空間開發是指“區域”型國土空間的開發，主體功能區規劃具有對“區域”開發建設活動進行引導和管控的功能。“區域”型國土空間開發更多從主體利用的角度出發，基于區域內自然資源對人類的一般有用性，強調各類自然資源的合理利用。對合理利用的考量集中到“區域”型國土空間的利用限度和資源承受能力，這也構成了主體功能區規劃的邏輯基礎，相應地，通過資源環境承載力評價的開展去明確“區域”的主體功能定位。

“國土空間開發保護”的概念則是由“土地利用總體規劃”及1998年成立國土資源部以后開展的國土規劃所倡導形成的[9]。土地利用總體規劃是實施土地用途管制制度的基本工具，首要目標是對耕地實行特殊保護，屬于對“要素”型國土空間的用途管制。“要素”型國土空間的開發保護更多是從客體保護的角度出發，基于特定自然資源的特殊稀缺性，強調對特定自然資源的保護，如對不可再生資源的節約使用，對自然生態系統的永續維護。對資源保護的考量內容包括自然資源的期末存量與空間位置。這兩方面構成了以土地利用總體規劃為代表的“要素”型國土空間規劃的基本內容，如對耕地保有量的確定和對基本農田邊界的劃定。

值得注意的是，在生態文明建設的大背景下，自然資源全要素保護的思路逐漸形成，主體功能區規劃也將其吸收進“國土空間開發”之中，由原來的強調分類開發，優化國土開發格局，到目前開始強調優化國土空間開發保護格局[10]。 而2017年頒布的《全國國土規劃綱要》是一個融國土空間開發、保護和整治“三位一體”的國土空間規劃，重點在于推進“要素”型國土空間的用途管制，也體現了加強“區域”型國土空間開發保護控制思路。總體來看，主體功能區規劃和國土規劃的思想上存在逐步靠攏的趨勢，有學者呼吁“兩規合一”[11]。

2.2 “區域”型國土空間開發保護側重區劃與功能定位，主要處理區域協調問題

“區域”型國土空間開發保護主要考慮區域有序、有度開發的問題。主體功能區規劃是對“區域”型國土空間開發保護制度的一次重要嘗試，反映了通過區劃定位來協調區域發展的思路。在主體功能區規劃以前，經濟政策的空間內涵往往是蘊含在五年發展規劃（計劃）中，由于缺乏延續性，地區之間對項目的爭奪非常激烈。主體功能區規劃試圖改變依賴發展規劃來平衡地方發展權利的局面，設想通過明確區域的主體功能定位，將對各類發展權利的分配預期穩定下來，并基于發展權利的分配設計轉移支付制度，借助投資、財政、土地、人口等的政策管理工具去落實，用于優化工業化、城鎮化建設的空間開發秩序。

2.3 “要素”型國土空間開發保護側重劃界與用途分類，主要處理資源要素配置問題

“要素”型國土空間開發保護的重點是資源要素的合理利用與生態環境的保護。土地利用總體規劃是“要素”型國土空間開發保護制度的重要實踐，反映了通過土地用途管制來限制資源開發利用的思路。現今的“要素”型國土空間開發保護的概念，正是由最初的耕地保護擴展到生態與資源的保護，特別是對山、水、林、田、湖、草、海等各種自然資源要素的全方位保護。其關鍵是實施有效的、覆蓋所有國土空間的用途管制，現階段較為有效的依據是針對“要素”型國土空間的各類空間規劃，如土地利用總體規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃、林地保護利用規劃等，未來需要融合統一。

3 構建國土空間開發保護制度的關鍵在于“區域—要素統籌”

3.1 國土空間開發保護制度的構建和實施蘊含著對土地發展權分配權力的控制

“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”是生態文明體制改革的重要目標，國土空間用途管制在國土空間開發保護制度中占據了至關重要的地位。國土空間用途管制可以理解為：政府依法對領土空間的管理，對其占有者、使用者的權利和義務及使用要求的管制；具體而言，指政府規定領土空間的法定用途、用途可否改變、如何變更以及予以監督管理。因此，通常意義上的國土空間用途管制是針對“要素”型國土空間的用途管制，如土地用途管制、建設用地規劃許可等，并隨之產生土地發展權以及相應的管理制度。

在西方國家，對土地利用的公共干預已經取得共識，形成了一系列關于土地用途管制的理論與制度[12]。其核心思想是經濟活動可能產生負外部性，而且影響可大可小，大到對競爭秩序的破壞導致社會不公，小到對相鄰主體權利的侵害導致不當得利。因而，需要對經濟活動施加必要的制度性干預。土地利用作為經濟活動在國土空間上的投射，進行必要的土地用途和開發強度的管制，可以巧妙地將公共干預的矛頭繞開人的基本權利，轉而指向在特定空間上實現該權利的管制許可。

與西方國家不同，中國結合自身國情，構建了一套獨特的兩級土地發展權管理體系。早在1984年，《城市規劃條例》提出建設用地規劃許可和建設許可制度，形成了單一層級、地方為主管理的土地發展權管理模式；1986年《土地管理法》的分級限額審批制度、1990年《城市規劃法》的“一書兩證”制度，基本仍延續著地方為主的管理結構。但是，1998年修訂的《土地管理法》提出的土地用地管制制度，通過項目建設用地預審、農地轉用審查等方式來控制新增建設用地，限制農用地轉為建設用地，相應管理權限也轉到中央和省級政府手中。土地用途管制制度、規劃建設用地許可制度等的結合，反映出這樣一個邏輯：土地發展權分為兩級，一級土地發展權隱含在中央政府對地方政府、上級政府對下級區域的建設用地許可中，多集中在與土地用途管制（土地利用總體規劃）有關的事項，包括土地利用總體規劃、年度計劃的用地指標分配和農地轉用審批等；二級土地發展權隱含在地方政府對建設項目用地的規劃許可中，即地方政府將從上級所獲得的建設用地許可權進一步配置給個人、集體和單位的過程，多體現在與城鄉規劃“一書三證”有關的事項中[13]。這套體系設計凸顯了中國特色，也與中國單一制國家實行的中央統一領導、地方分級管理體制高度契合。

但是，上述體系和制度一直沒能很好地解決一個問題：土地用途管制產生的一級土地發展權是源于“要素”型國土空間的管理，分級分層實施的對象又是帶有“區域”型國土空間特點的各級行政單元，如何給各級行政單元在整個規劃期內、不同年度之間設置建設用地規模和耕地、基本農田保護規模目標？其科學合理的依據是什么？事實上，由于涉及土地發展權的多和少，上下級政府、左鄰右舍地區之間的博弈長期存在，未來需要更加理性、有效地設計土地發展權分配方法和機制。

3.2 “區域”型國土空間開發保護制度的目標是清晰的，但其實施離不開“要素”管理

“區域”型國土空間開發保護制度的代表是主體功能區制度和主體功能區規劃。主體功能區規劃主要借鑒了歐洲國家的空間規劃經驗，依托資源環境承載力評價等來確定縣級區域的主體功能定位，希望施以財政、投資、土地、人口等各項政策，并以此為基礎來引導開發建設活動在區域之間的分布，實質上是一種自上而下分配發展權利并進行區域協調的過程。但由于現階段市場主體在投資方面的自主性較大，加上部門之間的認識分歧和職能限制，影響了有關分配發展權利的政策落實。因此，主體功能區規劃最終轉向進行“國土開發強度”管理，實質就是對建設用地總量指標進行控制，與土地利用總體規劃等殊途同歸。主體功能區規劃的實踐表明，為實現區域的有序、有度開發，“區域”型國土空間用途管制的實現，離不開對某些與國土空間開發有關的關鍵性資源要素進行管控，“區域”和“要素”需要結合。

3.3 依賴信息化技術支持的“要素”型國土空間開發保護制度較為成熟，并開始走向統一

“要素”型國土空間開發保護制度是以土地用途管制制度和土地利用總體規劃為代表，實施重點是對土地利用的審批與監管。近年來，地理信息技術的發展使得國家對自然資源的管理能力大大加強。通過3S技術，國家得以對“要素”型國土空間的使用狀況進行精確落位，并監督利用效果。目前，這一精細化管理技術在土地管理領域逐漸成熟。土地管理部門基于衛星遙感技術建立了土地執法和督察制度，對土地利用總體規劃的實施情況進行執法監察和督察，由此奠定了“要素”型國土空間用途管制的基礎。

近年來，各政府職能部門都逐漸借鑒土地利用總體規劃的做法，依據《森林法》 《草原法》等單行法，分別對森林、草原、濕地、水域、海域等自然資源要素編制專項規劃，實施用途管制。但由于部門分割，各要素類管制制度成熟度差異大，相互之間缺乏協調，各部門的管制要素通過層層傳導，在空間上最終落地時，容易出現重疊沖突問題。因而，2014年以來，中央推進大規模“多規合一”改革試點，包括28個市縣“多規合一”試點，海南、寧夏等九個省份的省級空間規劃試點。試點工作在落實各類管制要素的空間邊界方面取得一定的共識，認可劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條主要控制線的做法，這一共識也直接寫在十九大報告的任務要求中。有關“多規合一”工作都強調以地理信息系統等信息化技術為輔助，有效推動“要素”型國土空間用途管制目標的精確落位，也確立了今后統一自然資源監管的技術基礎。

3.4 做好“區域—要素統籌”有助于推進自然資源監管體制和國土空間用途管制制度的完善落實

回顧過往的各類實踐，不難發現，構建國土空間開發保護制度的重點包括兩個方面：一是基于“區域”型國土空間的統一協調管理；二是基于“要素”型國土空間的重點精確管控。前者是后者的制度基礎，后者是前者的政策工具，二者相輔相成，必須有機統籌，才能有效推進統一國土空間用途管制和生態保護修復。究其因，國土空間開發失序的原因之一是區域發展不平衡導致各地對發展權利的競相爭奪，進而導致對國土空間和自然資源的無序開發、過度開發，最終造成生態環境惡化。加強“區域”型國土空間的開發保護，必須從源頭上明確區域定位與開發預期，防范各種國土空間開發失序的風險。而對“區域”型國土空間開發的管理，又與對核心自然資源的管控緊密相關，換言之，最終會落實到“要素”型國土空間的精準管控上，“區域”型和“要素”型國土空間的管理缺一不可。

單就“要素”型國土空間管理而言，多年來的土地利用規劃管理實踐主要聚焦于解決耕地保護和建設用地擴張的矛盾上，重點管控的是基本農田和城鄉建設用地邊界。今后，為構建國土空間開發保護制度，推進全要素自然資源管理，統一國土空間用途管制，應該將管制類空間邊界進行拓展，構建“三基一水兩條線”、“兩界一區五張網”的保護開發邊界體系。具體而言：“三基”指永久基本農田、基本草原、基本林地（天然林地、生態公益林地），“一水”指江河、湖泊、濕地等水域，“兩條線”指生態保護紅線和自然岸線，屬于保護邊界范疇；“兩界”指城鎮開發邊界、村莊建設邊界，“一區”指產業集聚區，“五張網”指交通網、能源網、水利網、信息網、安全網等重要設施和資源空間，屬于開發邊界范疇。相應地，業已積累并不斷發展的信息化技術手段，將會為自然資源和空間規劃的有效落地管控提供重要的保障和支持。

4 思考與展望

結合上文分析，縱觀中國國土空間開發保護制度的發展，中國特色的“國土空間開發保護”概念源于“國土空間開發”，交融于土地用途管制制度，拓展于自然資源全要素保護，實際上已經具備四層含義：（1）強調“區域”型國土空間的大尺度合理開發，涉及地域為全域或局部覆蓋；（2）強調大尺度的特殊區域保護，既涉及生態環境功能受損地區的山水林田湖草系統治理和統一生態保護修復，又包括國家公園、自然保護地等地域的原真性、完整性保護；（3）強調針對中觀尺度區域，如在一個城市、一個縣境內，進行總體的開發建設行為控制，具體方式包括：生態保護紅線、城市開發邊界控制線劃定，以及國土開發強度、城鄉建設用地規模等指標控制等；（4）強調微觀尺度上的“要素”型國土空間管理，包括：永久基本農田、生態公益林地等管制類要素空間，耕地、林地、城市內部的分類型建設用地等用途類要素空間，地理表達方式可以是地塊、圖斑等，并且強調“圖數一致”。因此，國土空間開發保護制度需要統籌“區域”型和“要素”型國土空間的開發保護需求，承擔起著指引區域工業化城鎮化建設活動、實施國土空間用途管制、推進生態功能受損地區系統性修復治理、開展國家公園和自然保護地保護等多重任務。

在國家、“區域”尺度上實現國土空間治理是構建國土空間開發保護制度的邏輯起點。而“要素”管理則既是國土空間開發保護的目標又是手段。在操作層面上，目前對“要素”型國土空間進行監管的技術手段較為成熟。因而，應以連通“區域”型、“要素”型國土空間開發保護制度為重點，構建起“區域—要素”統籌的國土空間開發保護制度體系。需要重點研究的問題可能涉及：

（1）如何基于“區域”來管理“要素”。主體功能區規劃的重要貢獻是明確縣級行政區的主體功能定位，也為分配建設用地指標提供一個比“基數法”可能更可靠的依據，但是，如何實現區域功能到土地發展權分配的傳導，合理測算建設用地指標或國土開發強度的大小，需要進一步研究。此外，出于自然資源的精細化管理需要，對區域的自然資源要素管理可能更強調資源的空間位置、質量等維度，未來的研究應與主體功能區制度和政策有效結合，圍繞區域內自然資源資產統一確權登記、自然資源資產負債表的編制來展開。

（2）如何基于“要素”來協調“區域”。主體功能區規劃試圖建立一個協調區域的基本框架，其思路是在“區域”型國土空間政策區劃的基礎上實施相應的配套政策。相關配套政策往往涉及不同要素的管理，牽扯到多部門利益，導致協調難、實施難。當前的機構改革方向非常明確，要在統一國土空間用途管制的前提下統籌所有國土空間的開發保護。因此，需要加緊研究如何在國土規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃等規劃基礎上，編制國家、省級國土空間規劃，進一步探討基于“要素”型國土空間的管理在區域之間合理分配土地發展權、建立區域差異化的績效考核機制等問題。

（3）如何統籌“區域”和“要素”。目前“區域”型、“要素”型兩類國土空間開發保護制度的交集在于垂直指標傳導與底層統一落圖，即所謂的“圖數一致”。需要看到的是，中國現行的土地發展權分配制度，規劃的基本框架和任務目標是自上而下來確定的，加上技術手段的不斷突破和發展，規劃監管也能直接建立在最基層的地塊圖斑上。但是，上下層級之間對發展權利的認知和訴求差異，對現實情況掌握的信息不對稱，加上客觀存在的部門之間、地方之間的橫向制衡和競爭，容易出現規劃編制目標的錯位，規劃實施的“上有政策、下有對策”等問題。因此，如何從全國統一、分級分類設置、縱橫有機銜接等原則出發，構建服務于國土空間用途管制、空間治理需求的空間規劃體系及其實施監管保障支撐體系，將是一個極為重要的課題。

（4）如何取得立法和技術手段的支持。從政府角度看，構建國土空間開發保護制度，實質是控制好土地發展權的分配權力和權利分配，這離不開法理和技術手段的支撐。在法理層面，分配主體要基于公共利益和公平正義原則，在不同對象之間合理分配權利與責任，明確并穩定各對象在分配體系下的預期，如何建立國土空間開發保護制度的法律支撐體系亟待研究。在技術手段層面，必須依托有效的技術支持，實現對分配權責實際執行情況的低成本監督，哪些新技術、新方法可以推廣應用，都是不可回避的問題。

總之，建立新時代中國特色國土空間開發保護制度體系必須處理好“區域”之間、各類“要素”之間、“區域”與“要素”之間的關系，將不同主線的工作和制度融合到一個體系中，做到層級連貫、分工明確、措施可行。