耕地休耕研究進(jìn)展與評(píng)述

俞振寧，譚永忠，吳次芳，鄭紅玉

（1.浙江大學(xué)土地管理系，浙江 杭州 310058；2.浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058）

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的大幅度提高和農(nóng)用地資源的大規(guī)模開發(fā)，一方面糧食產(chǎn)量大幅度上升，一些國家和地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品供過于求現(xiàn)象[1]；另一方面，因土地過度開發(fā)和超負(fù)荷利用，土壤肥力下降、水土流失、生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益凸顯[2]。為了平衡糧食供需矛盾和實(shí)現(xiàn)耕地資源永續(xù)利用，許多國家和地區(qū)實(shí)施了耕地休耕政策[3]。

已有耕地休耕研究基本圍繞“概念基礎(chǔ)—目標(biāo)模式—實(shí)施要點(diǎn)—保障機(jī)制”的框架展開。不同國家和地區(qū)由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境的差異，具體的休耕政策也有所差異[4-6]。但通過梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，他們在制定休耕政策時(shí)，都會(huì)對(duì)以下問題進(jìn)行分析[5-7]：（1）休耕的內(nèi)涵是什么？實(shí)行休耕有哪些效益（概念基礎(chǔ)）？（2）實(shí)施休耕的政策目標(biāo)是什么？采取何種休耕模式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)（目標(biāo)模式）？（3）如何根據(jù)休耕目標(biāo)和地區(qū)狀況，確定休耕規(guī)模并設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行空間布局和地塊選擇（實(shí)施要點(diǎn)）？（4）休耕會(huì)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生制約、土地收益產(chǎn)生影響，如何尊重休耕農(nóng)戶的意愿，并建立有效的激勵(lì)或補(bǔ)償機(jī)制（實(shí)施要點(diǎn)）？（5）實(shí)施休耕可能會(huì)有哪些問題？為確保政策有效和持續(xù)實(shí)施，需要哪些保障措施（保障機(jī)制）？國內(nèi)外學(xué)者也密切關(guān)注制定休耕政策時(shí)考慮的主要問題，圍繞休耕內(nèi)涵及其效益、休耕政策目標(biāo)與實(shí)施模式、休耕規(guī)模與空間布局、農(nóng)戶休耕意愿與補(bǔ)償、休耕存在問題與對(duì)策等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了大量探討和分析。此外，戰(zhàn)略層面的休耕研究[7-10]大多也按照“概念基礎(chǔ)—目標(biāo)模式—實(shí)施要點(diǎn)—保障機(jī)制”的基本邏輯進(jìn)行論述。

目前關(guān)于耕地休耕的國內(nèi)外研究成果仍缺乏系統(tǒng)性梳理和總結(jié)。因此本文按照“概念基礎(chǔ)—目標(biāo)模式—實(shí)施要點(diǎn)—保障機(jī)制”的框架，系統(tǒng)梳理耕地休耕的主要研究成果，并探討耕地休耕研究未來有待開展的重點(diǎn)領(lǐng)域，以期促進(jìn)耕地休耕的有效實(shí)施和耕地資源的持續(xù)利用。

1 耕地休耕的概念基礎(chǔ)研究

耕地休耕的概念基礎(chǔ)研究主要集中于休耕內(nèi)涵解讀和實(shí)施休耕的效益研究，已有研究對(duì)休耕內(nèi)涵基本達(dá)成了共識(shí)，且合適的休耕政策及其實(shí)施過程對(duì)生態(tài)環(huán)境改善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有積極意義。

1.1 休耕的內(nèi)涵

耕地休耕是讓受損耕地休養(yǎng)生息而采取的一種措施[5]，也是耕作制度的一種類型或模式[7]。也有學(xué)者將休耕作為一種土地儲(chǔ)備方式[8]。按照時(shí)間長短，休耕可以分為季休、年輪休和長休[11]。按照實(shí)施主體的自主性，也可以分為強(qiáng)制性休耕和自愿性休耕[12]。按照休耕期間所采用的技術(shù)模式和休耕目的等，也可進(jìn)行休耕類型的劃分。比如，目前中國主要在重金屬污染區(qū)采用物理、化學(xué)和生物等措施進(jìn)行治理式休耕；在地下水漏斗區(qū)采用以“一季休耕、一季雨養(yǎng)”模式為主線的措施進(jìn)行恢復(fù)平衡式休耕；在生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)采用調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等方式進(jìn)行生態(tài)保護(hù)式休耕[8，13]。

休耕需要與撂荒、退耕還林等概念區(qū)別開來。為了更清晰地辨析這些概念，本文以相對(duì)狹義的定義對(duì)這些概念進(jìn)行比較。如圖1所示，撂荒（A1）的本質(zhì)是閑置耕地，不創(chuàng)造農(nóng)業(yè)價(jià)值[14]。退耕還林（A2）的本質(zhì)是在不適宜耕種的耕地上停止耕種，進(jìn)行還林造林。休耕（A3）是一種用養(yǎng)結(jié)合的模式，其最大的特點(diǎn)是“寓養(yǎng)于用”[15]。長期撂荒可能會(huì)導(dǎo)致耕地土壤肥力大幅減退，而休耕是保持土壤質(zhì)量和恢復(fù)地力的重要手段[16]。退耕還林是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要措施。根據(jù)休耕與退耕還林的功能可以建立轉(zhuǎn)換機(jī)制，將撂荒中需要恢復(fù)地力的耕地進(jìn)行休耕，撂荒和休耕中不適宜繼續(xù)耕種的耕地進(jìn)行退耕還林[11]，具體過程及政策設(shè)計(jì)則需要繼續(xù)研究（圖1）。

圖1 休耕內(nèi)涵辨析Fig.1 The connotation analysis of fallow

1.2 休耕的效益

1.2.1 生態(tài)環(huán)境效益

在土地休耕期間采取針對(duì)性的養(yǎng)護(hù)、治理等措施，可以改善土壤中的微生物等生物含量[17-18]，土壤質(zhì)地、結(jié)構(gòu)、孔隙性等物理性狀[19]，土壤pH值、吸附性等化學(xué)性狀[20-21]，以及保持水土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)環(huán)境功能，促進(jìn)土地永續(xù)生產(chǎn)能力的實(shí)現(xiàn)[22-23]。在不同國家和地區(qū)的休耕實(shí)踐中，美國取得了積極的生態(tài)環(huán)境效益，但是日本因管理不當(dāng)，導(dǎo)致山區(qū)撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，反而增加了洪水和水土流失的風(fēng)險(xiǎn)性[24]。歐盟在一些地區(qū)推行休耕政策時(shí)對(duì)環(huán)境敏感地帶考慮不足，也導(dǎo)致了水土流失等生態(tài)環(huán)境問題[24]。

1.2.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益

休耕也有利于消化農(nóng)產(chǎn)品庫存、調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力[25]，實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食供應(yīng)的持續(xù)調(diào)控，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁[7，9]。對(duì)重金屬污染耕地進(jìn)行治理式休耕，還能夠讓污染嚴(yán)重的耕地退出生產(chǎn)領(lǐng)域，截?cái)嗍芪廴靖禺a(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場的渠道[26]，最終經(jīng)過治理修復(fù)，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。相較于其他土地保護(hù)措施，耕地休耕是相對(duì)成本較低、效果較為明顯的土地低碳養(yǎng)護(hù)方式[3]。休耕的實(shí)施也能夠有效防止耕地的無序撂荒，保護(hù)耕地資源肥力，同時(shí)降低化肥農(nóng)藥使用量，有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和個(gè)人利益的最優(yōu)化[27]。但是休耕對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也可能是雙重的，例如，有學(xué)者認(rèn)為“過多（面積）、過長（時(shí)間）”的休耕會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模減小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備閑置，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響[7]。

2 耕地休耕的目標(biāo)模式研究

休耕在中國有2000多年的歷史，但歷史時(shí)期的休耕大都是自發(fā)的、零星的個(gè)體行為，并未形成制度[9]。現(xiàn)代美國、歐盟、日本和中國臺(tái)灣等國家和地區(qū)較早實(shí)施了休耕政策，而中國大陸地區(qū)對(duì)休耕的科學(xué)探索相對(duì)較晚。國內(nèi)外直接針對(duì)不同國家和地區(qū)休耕目標(biāo)與模式的解讀、比較和借鑒的研究成果較為豐富。

2.1 休耕的政策目標(biāo)

不同國家和地區(qū)的休耕政策雖有差異，但都確立了清晰的休耕政策目標(biāo)，并隨著實(shí)踐發(fā)展的需要對(duì)目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。如表1所示，美國的農(nóng)地休耕項(xiàng)目（Conservation Reserve Program, CRP）設(shè)立之初的目標(biāo)是減少土壤侵蝕，穩(wěn)定土地價(jià)格和減少糧食生產(chǎn)，此后逐漸擴(kuò)展到生態(tài)與環(huán)境保護(hù)[28]。歐盟啟動(dòng)“麥克薩里改革（Macsharry Reform）”后，其休耕的最主要目標(biāo)是控制糧食產(chǎn)量，穩(wěn)定糧價(jià)。因此歐盟地區(qū)的休耕項(xiàng)目會(huì)隨著糧價(jià)變化進(jìn)行調(diào)整[24，29]。日本的農(nóng)田休耕項(xiàng)目起初也是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食產(chǎn)量的控制手段，之后日本政府制定了有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的農(nóng)田休耕辦法[30]。中國臺(tái)灣地區(qū)始終將穩(wěn)定糧食供需和糧價(jià)作為休耕的重要目標(biāo)，此外，保護(hù)生態(tài)環(huán)境也越來越受到重視[31]。中國大陸地區(qū)政策目標(biāo)比較全面，以目前的休耕類型來看則更側(cè)重于保護(hù)和提升地力，修復(fù)農(nóng)業(yè)面源污染，緩解生態(tài)壓力[13]。總體而言，休耕的政策目標(biāo)是與外部環(huán)境相適應(yīng)的。借鑒美國、歐盟、日本和中國臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)中國大陸地區(qū)擴(kuò)大休耕規(guī)模時(shí)，需要考慮針對(duì)不同區(qū)域、不同類型的耕地制定差別化的休耕政策目標(biāo)。

2.2 休耕的實(shí)施模式

不同國家和地區(qū)的耕地休耕實(shí)施模式存在差異。從實(shí)施模式的原則和類型來看，比較典型的是美國（自愿式）、歐盟（自愿與強(qiáng)制并行）和中國大陸地區(qū)（自愿和強(qiáng)制結(jié)合）的實(shí)施模式（表1）。美國的CRP依據(jù)環(huán)境敏感程度分為一般申請(qǐng)（general sign-up）和連續(xù)申請(qǐng)（continuous sign-up）兩種方式[32]。在環(huán)境敏感區(qū)進(jìn)行連續(xù)申請(qǐng)，農(nóng)戶只要申請(qǐng)即可獲批；在環(huán)境敏感度相對(duì)不高的地區(qū)進(jìn)行一般申請(qǐng)，自愿休耕的農(nóng)民向政府提出申請(qǐng)及期望的補(bǔ)償額度，主管部門根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厣a(chǎn)率、租金價(jià)格、申請(qǐng)補(bǔ)償水平以及環(huán)境效益指數(shù)等多方面指標(biāo)，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行篩選審批[28]。歐盟早期政策規(guī)定申請(qǐng)休耕補(bǔ)償面積上折合糧食總產(chǎn)量超過92 t的大農(nóng)場為強(qiáng)制性休耕地區(qū)，且必須至少休耕10%的耕地；折合糧食產(chǎn)量低于92 t的小農(nóng)場屬于非強(qiáng)制性休耕地區(qū)，非強(qiáng)制性休耕的面積由農(nóng)戶決定，但得到休耕補(bǔ)償?shù)拿娣e不得超過耕地總面積的33%[33-34]。中國大陸地區(qū)的休耕試點(diǎn)地區(qū)、休耕類型、休耕年限、休耕規(guī)模和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都由政府決定[13]，在休耕試點(diǎn)地區(qū)具體的休耕地塊選擇上，則根據(jù)農(nóng)戶意愿、村組配合程度等綜合考慮決定。此外，不同國家和地區(qū)在實(shí)踐中都根據(jù)休耕目標(biāo)控制了休耕規(guī)模，且會(huì)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境及時(shí)調(diào)整，彈性較大。在休耕補(bǔ)償及標(biāo)準(zhǔn)方面，美國、歐盟、日本和中國臺(tái)灣地區(qū)的特點(diǎn)是差異化、多元化，依據(jù)土地產(chǎn)能、租金價(jià)格、作物類型等的不同而制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)而言，中國大陸地區(qū)補(bǔ)償類型單一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)固定，應(yīng)分區(qū)分類制定差別化、多元化的補(bǔ)償類型和標(biāo)準(zhǔn)[34]。

表1 不同國家和地區(qū)主要休耕項(xiàng)目目標(biāo)和實(shí)施模式比較Tab.1 The target and mode of main fallow project in different countries and regions

3 耕地休耕的實(shí)施要點(diǎn)研究

耕地休耕政策的實(shí)施，至少受到糧食安全、生態(tài)環(huán)境、耕地質(zhì)量和農(nóng)戶意愿四重維度相關(guān)因素的影響。在兼顧多重維度相關(guān)因素下，還需要考慮將時(shí)間序列上不同重點(diǎn)、不同方向的休耕目標(biāo)任務(wù)恰當(dāng)?shù)芈鋵?shí)到不同尺度的空間區(qū)域上。其中，休耕規(guī)模與空間布局、農(nóng)戶休耕意愿與補(bǔ)償是連接休耕實(shí)施過程的兩個(gè)關(guān)鍵問題。

3.1 休耕規(guī)模與空間布局

在理論上確定休耕規(guī)模是一個(gè)難度很大的技術(shù)性問題[9，35]，確定休耕規(guī)模并不是簡單地得到一個(gè)具體的數(shù)值或范圍，還需要考慮時(shí)間尺度、區(qū)域類型以及潛在的休耕效益予以不同尺度的空間表達(dá)。如圖2所示，較大的空間尺度對(duì)應(yīng)較長的時(shí)間尺度和休耕規(guī)模。在國家和地區(qū)、區(qū)域尺度，休耕規(guī)模的確定需要以糧食安全為前提，李凡凡等[36]以糧食安全為標(biāo)準(zhǔn)綜合采用GM（1，1）灰色模型、馬爾薩斯模型以及趨勢預(yù)測法等，定量預(yù)測了中國2015年的可休耕規(guī)模為97×104hm2，約占耕地總面積的0.81%。也有學(xué)者認(rèn)為中國休耕規(guī)模極限可達(dá)耕地總面積的20%[11]。在實(shí)踐中，歐盟、日本和中國也根據(jù)國際糧價(jià)和國內(nèi)糧食生產(chǎn)狀況調(diào)整休耕規(guī)模，美國則主要考慮生態(tài)環(huán)境問題，并未在政策制定之初就進(jìn)行從上往下的空間布局，而是通過設(shè)立一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行休耕地塊選擇。在區(qū)縣尺度，趙雲(yún)泰等[37]主要從生態(tài)環(huán)境和耕地質(zhì)量兩個(gè)維度進(jìn)行了休耕規(guī)模確定與空間布局研究，并指出在更微觀的尺度，需要重點(diǎn)考慮農(nóng)戶意愿的影響。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊尺度，也需要對(duì)休耕地進(jìn)行診斷與識(shí)別。一般而言，可以對(duì)質(zhì)量不佳、但具有較高生態(tài)環(huán)境服務(wù)價(jià)值的邊際土地進(jìn)行休耕[9]。在實(shí)踐中，中國臺(tái)灣地區(qū)的地塊選擇則以耕地質(zhì)量和農(nóng)戶意愿為基本依據(jù)，適時(shí)輪換。中國的地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)的休耕試點(diǎn)，主要根據(jù)上級(jí)政府下達(dá)的休耕規(guī)模在區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度劃分不同等級(jí)的可休耕區(qū)域，在可休耕區(qū)域內(nèi)部則需重點(diǎn)調(diào)查耕地質(zhì)量和農(nóng)戶意愿，最終將休耕規(guī)模從上往下逐步分解并落實(shí)到具體地塊。總體而言，關(guān)于休耕規(guī)模與空間布局的研究還比較缺乏，現(xiàn)有研究主要針對(duì)宏觀尺度，研究結(jié)果的科學(xué)性尚存爭議。因?yàn)槔碚摶A(chǔ)研究的缺乏，導(dǎo)致學(xué)界也未有公認(rèn)的研究方法或模型能夠較為理想地確定休耕規(guī)模，且導(dǎo)致了學(xué)術(shù)研究順從行政思維，主要基于糧食安全角度，從上往下進(jìn)行休耕規(guī)模的確定，而在地塊、村莊等微觀尺度上，對(duì)基于耕地質(zhì)量和農(nóng)戶意愿角度的微觀休耕規(guī)模和空間布局的研究缺乏關(guān)注。

圖2 休耕規(guī)模與空間布局：尺度與維度Fig.2 The scale and spatial layout of fallow: domain and dimension

3.2 農(nóng)戶休耕意愿與補(bǔ)償

3.2.1 農(nóng)戶休耕意愿及其影響因素

農(nóng)戶是實(shí)施耕地休耕的微觀行為主體，是休耕中最主要的利益相關(guān)者，耕地對(duì)農(nóng)戶基本生活的重要保障功能也決定了休耕必須重點(diǎn)考慮農(nóng)戶的意愿和需求[5]。較多學(xué)者對(duì)此開展了研究，但是有部分研究采用的做法是對(duì)同一種方法（如二元Logistic模型）在不同地區(qū)的重復(fù)應(yīng)用[5]，雖然研究的廣度得到了初步保證，但對(duì)于研究的深入發(fā)展貢獻(xiàn)不大。如表2所示，本文根據(jù)研究主題、調(diào)查時(shí)間、研究區(qū)域、研究方法和研究內(nèi)容等篩選出了相關(guān)的代表性研究成果。綜合而言，農(nóng)戶休耕意愿的影響因素主要來自農(nóng)戶家庭特征、土地特征、農(nóng)戶決策者個(gè)體特征與其對(duì)政策、環(huán)境等的認(rèn)知特征[5，13-14，38-39]。此外，也有學(xué)者對(duì)農(nóng)戶競標(biāo)策略[40]和休耕政策滿意度[41]等進(jìn)行了研究。

3.2.2 休耕補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

適度補(bǔ)償金額對(duì)于激勵(lì)農(nóng)戶參與休耕是直觀且有效的[39]，過低的補(bǔ)償金額會(huì)起不到激勵(lì)農(nóng)戶休耕的作用[42]。研究表明（表2），兼業(yè)程度、家庭人均收入等農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是影響農(nóng)戶補(bǔ)償需求與意愿的主要因素，但是僅僅通過提高補(bǔ)償金額來提升農(nóng)戶參與休耕的意愿，不僅會(huì)加重政府負(fù)擔(dān)[5，40]，也不利于提高政策效率[42]。因此，俞振寧等[5]設(shè)計(jì)了多元化補(bǔ)償方案，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行選擇試驗(yàn)，研究了農(nóng)戶補(bǔ)償偏好及其影響因素。XIE等[42]運(yùn)用各利益相關(guān)者之間的演化博弈模型提出了對(duì)休耕農(nóng)戶實(shí)行動(dòng)態(tài)補(bǔ)償?shù)牟呗浴Ｒ灿袑W(xué)者運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法或條件價(jià)值評(píng)估法（CVM）對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究[13，38]，但機(jī)會(huì)成本法和CVM在應(yīng)用中可能會(huì)出現(xiàn)嵌入性偏差和策略性偏差等[5]，研究方法仍有待改進(jìn)。

表2 農(nóng)戶休耕意愿與補(bǔ)償研究代表性成果梳理Tab.2 The representative study on the willingness and compensation of the farmers

4 耕地休耕的保障機(jī)制研究

耕地休耕的保障機(jī)制包括制度、組織、資金和技術(shù)等方面。但現(xiàn)有研究主要從宏觀層面揭示休耕保障機(jī)制不完善導(dǎo)致的問題。休耕存在的主要問題有：（1）管理和監(jiān)督制度不完善。日本和中國臺(tái)灣地區(qū)休耕項(xiàng)目因缺乏有效的管理與監(jiān)督，曾造成大量土地閑置、耕地環(huán)境惡化和鼠蟲災(zāi)害等問題[9]。目前中國大陸地區(qū)的休耕管理和監(jiān)督機(jī)制也不完善，可能會(huì)發(fā)生類似問題[34]。（2）休耕組織職能不明確。在湖南省，休耕耕地曾因遭受洪澇災(zāi)害而難以復(fù)耕，但在休耕相關(guān)制度中并未考慮到類似情況，缺乏相應(yīng)職能部門進(jìn)行及時(shí)處理，導(dǎo)致農(nóng)戶不滿意等情況[5]。相對(duì)而言，美國和歐盟的休耕項(xiàng)目法制化程度較高，組織職能明確。（3）資金來源較單一。目前日本和中國的休耕經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政預(yù)算，資金來源比較單一，導(dǎo)致政府財(cái)政壓力較大。而歐盟地區(qū)的休耕資金來源較為多元化，除了各成員國財(cái)政預(yù)算、歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金，還存在大量的橫向轉(zhuǎn)移支付[34]。（4）科技支撐較薄弱。由于中國休耕科學(xué)探索時(shí)間較短，且區(qū)域類型多樣，在休耕區(qū)域劃分方法、休耕地塊遴選標(biāo)準(zhǔn)、休耕耕地質(zhì)量狀況調(diào)查、休耕技術(shù)運(yùn)作模式、休耕效果評(píng)估體系等多方面的基礎(chǔ)性研究，還存在明顯不足[10]。

針對(duì)目前休耕存在的主要問題，較多學(xué)者提出了相應(yīng)的政策建議，但因大多數(shù)研究從宏觀層面展開，導(dǎo)致政策建議較為寬泛，并直接影響其實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。當(dāng)前的研究成果提出的主要政策建議是：“加強(qiáng)宣傳提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)戶對(duì)休耕的認(rèn)知”“建立健全休耕制度和監(jiān)管體系保障休耕有效實(shí)施”“以收益平衡和保障農(nóng)戶生計(jì)為基礎(chǔ)建立和完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”“基于農(nóng)地基本制度和各利益主體需求確定休耕的組織形式”“確保糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)需要合理確定休耕規(guī)模”“結(jié)合區(qū)域農(nóng)業(yè)資源稟賦和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)選擇休耕區(qū)域模式”和“廣泛開展休耕相關(guān)管理與技術(shù)研究”[7，25，34-35]。

5 研究評(píng)述與展望

5.1 研究評(píng)述

5.1.1 休耕實(shí)踐研究豐富，但缺乏基礎(chǔ)理論研究

現(xiàn)有研究針對(duì)美國、歐盟、日本和中國休耕實(shí)踐的政策目標(biāo)、實(shí)施模式以及政策效應(yīng)等，進(jìn)行了較為深入的解讀與比較，并總結(jié)了不同國家和地區(qū)休耕存在的問題，得到了有益借鑒。但因多數(shù)研究集中于宏觀層面或案例研究，尚未有針對(duì)休耕政策相關(guān)的系統(tǒng)性基礎(chǔ)理論研究（例如實(shí)施休耕的制約因素、政府與市場行為邊界等研究），已有相關(guān)研究綜述[16]也主要針對(duì)休耕實(shí)踐進(jìn)行評(píng)述，導(dǎo)致研究成果價(jià)值局限性較大，難以指導(dǎo)實(shí)踐過程。

5.1.2 休耕研究涉及面較廣，但深度和系統(tǒng)性不夠

現(xiàn)有研究對(duì)休耕規(guī)模與空間布局、農(nóng)戶休耕意愿與補(bǔ)償以及保障機(jī)制等方面均有涉及，研究區(qū)域也涉及不同國家和地區(qū)及其內(nèi)部的不同土地類型，但大多數(shù)研究尚處于初步探索層面，例如，休耕規(guī)模與空間布局、保障機(jī)制研究主要針對(duì)宏觀尺度，缺乏對(duì)微觀尺度的關(guān)注，較多研究缺乏完整的分析過程，卻直接給出了休耕規(guī)模的具體數(shù)值或范圍、休耕相關(guān)建議，理論和實(shí)踐價(jià)值較低。農(nóng)戶休耕意愿與補(bǔ)償研究缺乏對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行休耕后行為的關(guān)注，研究方法相對(duì)單一。總體而言，現(xiàn)有研究深度和系統(tǒng)性不夠，未形成相對(duì)完整的研究成果體系。

5.1.3 休耕研究涉及學(xué)科較多，但缺乏交叉研究

休耕研究除了涉及土地管理、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)學(xué)科，也需要環(huán)境科學(xué)、農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境、生態(tài)學(xué)、農(nóng)業(yè)工程、地理學(xué)等學(xué)科進(jìn)行耕地質(zhì)量與土壤污染調(diào)查、休耕農(nóng)業(yè)技術(shù)方法、休耕效果監(jiān)測與評(píng)價(jià)、休耕空間布局與分區(qū)等研究。休耕制度完善和有效實(shí)施也離不開多種學(xué)科間的分工與合作。例如，休耕試點(diǎn)村選擇需要同時(shí)考慮耕地質(zhì)量、污染程度和農(nóng)戶意愿；休耕技術(shù)方法需要考慮實(shí)施效果以及農(nóng)戶可操作性、接受度。但是目前關(guān)于學(xué)科間的交叉研究仍比較缺乏。

5.2 研究展望

5.2.1 休耕制度基礎(chǔ)理論研究

科學(xué)完善休耕政策，需要扎實(shí)的基礎(chǔ)理論研究。針對(duì)糧食安全、生態(tài)環(huán)境、耕地質(zhì)量和農(nóng)戶意愿等不同維度的目標(biāo)體系和現(xiàn)實(shí)背景，休耕制度基礎(chǔ)理論研究主要回答既順應(yīng)基本面，又能有效針對(duì)本土問題的休耕總體目標(biāo)和階段任務(wù)如何確定與分解；如何可靠分析休耕的短期和長期效應(yīng)并測算合適的休耕規(guī)模，以及進(jìn)行時(shí)間序列上的合理分區(qū)與空間布局；如何分析政府與農(nóng)戶行為，劃分政府與市場的邊界。為宏觀制度建構(gòu)、微觀機(jī)制設(shè)計(jì)和相應(yīng)的保障體系建設(shè)提供有力基礎(chǔ)。

5.2.2 休耕各領(lǐng)域的系統(tǒng)性研究

持續(xù)推進(jìn)休耕有效實(shí)施，需要各領(lǐng)域的系統(tǒng)性研究。在休耕規(guī)模與空間布局方面，需要解決如何從宏觀尺度從上往下進(jìn)行不同時(shí)序上的規(guī)模確定、分解與布局，也要關(guān)注如何從微觀尺度從下往上與宏觀尺度進(jìn)行有機(jī)結(jié)合；在農(nóng)戶休耕意愿和補(bǔ)償方面，需要建立農(nóng)戶從認(rèn)知判斷、意向選擇、行為響應(yīng)到激勵(lì)機(jī)制的完整行為過程分析框架，更為系統(tǒng)的揭示農(nóng)戶參與休耕行為機(jī)理；在保障機(jī)制研究方面，需要從非正式制度和正式制度兩個(gè)方面，過程管理和資金管理兩個(gè)維度，宏觀和微觀兩個(gè)層面研究建立全面的保障制度、運(yùn)行機(jī)制和科技支撐體系。

5.2.3 休耕相關(guān)領(lǐng)域的多學(xué)科交叉研究

深入開展休耕研究，需要多學(xué)科間的交叉研究。休耕不是一個(gè)孤立的行為，作為一種人類持續(xù)利用耕地后產(chǎn)生的行為，其所涉及的“社會(huì)—生態(tài)”的循環(huán)交互決定，必須把握這個(gè)過程中的不同要素之間的聯(lián)系，其中涉及到眾多休耕各研究領(lǐng)域的學(xué)科交叉研究。此外，休耕涉及的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等本身即為龐大的問題領(lǐng)域，可將休耕與撂荒、土地整治、鄉(xiāng)村旅游、扶貧等問題聯(lián)系起來統(tǒng)籌考慮，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。