鄂爾多斯市黃河南岸灌區農業水價改革實例分析

鄭和祥，李和平，劉海全，郝海榮

(1.中國水利水電科學研究院牧區水利科學研究所，內蒙古 呼和浩特 010020；2.杭錦旗水務和水土保持局，內蒙古 杭錦旗 017000)

農業是用水大戶，也是節水潛力所在[1]。長期以來，我國農田水利基礎設施薄弱，運行維護經費不足，農業用水管理不到位，農業水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態環境成本[2-4]；價格杠桿促進節水的作用未得到有效發揮，不僅造成農業用水方式粗放，而且難以保障農田水利工程良性運行[5-7]。農業水價綜合改革是農業節水工作的“牛鼻子”，事關農業可持續發展和國家水安全[8]。加快推進農業水價綜合改革，建立健全農業水價形成機制，提高農業用水效率，努力緩解我國日益尖銳的水資源供需矛盾，十分必要而緊迫[9-11]。

2016年1月國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》[12]，推進農業水價綜合改革有序開展；2017年中央1號文件明確指出：全面推進農業水價綜合改革，加快建立合理水價形成機制和節水激勵機制；2017年6月國家發展和改革委員會、財政部、水利部、農業部、國土資源部等五部門印發《關于扎實推進農業水價綜合改革的通知》[13]，扎實推進農業水價綜合改革。

推進大中型灌區農業水價綜合改革，構建農田水利良性運行的長效機制，直接關系到國家糧食安全、農民增收減支、節水型社會建設以及水管體制改革的大局[14-16]。以鄂爾多斯市杭錦旗黃河南岸灌區農業水價綜合改革為例進行分析，該灌區作為內蒙古自治區重要的引黃自流灌區，高效節水灌溉面積約2.96萬hm2，屬于大型灌區。隨著黃河來水量的不斷減少，水資源短缺已嚴重影響灌區人民生活和社會經濟的發展；與此同時，杭錦旗作為傳統的農業旗縣，2015—2016年農業用水占全旗用水總量的60%以上，目前灌區“跑、冒、滴、漏”的問題較為突出，水資源短缺和浪費并存的現象已成為杭錦旗黃河南岸灌區實現可持續發展的基礎性制約因素。農業價格綜合改革是一項系統工程，涉及水管體制改革、政府投入政策調整、農民中介組織發育等方方面面，需要統籌規劃、扎實推進、協調運作。在當前擴大內需和進行農業綜合改革的大背景下，積極穩妥地推進農業水利工程供水價格綜合配套改革，不僅是鞏固農業基礎、建設社會主義新農村的迫切需要，同時也是有效地利用價格杠桿調節灌區、協會、農民之間利益關系和實現科學管水、用水的治本之策，符合市場經濟規律和各方長遠根本利益。

筆者結合2017年杭錦旗農業水價綜合改革實施方案的具體要求，通過總結多年來杭錦旗灌區運行的成功經驗和方法，編制完成了《杭錦旗農業水價綜合改革實施方案》，該方案獲相關部門批復，并被杭錦旗人民政府采納。

1 研究區概況

杭錦旗黃河南岸灌區位于鄂爾多斯高原西北部，東西長197 km，南北寬166 km，總面積 18 914.5 km2；東與達拉特旗、東勝區相鄰，西南與烏審旗、杭錦旗接壤，北部與巴彥淖爾市隔黃河相望；該區域是一個以蒙古族為主體、漢族占多數的少數民族地區。

研究區屬于中溫帶大陸性氣候，常年干旱少雨，冬季漫長而寒冷，夏季溫和而短促。春秋氣溫變化劇烈，春季風沙天氣多，氣候干燥，蒸發量大，日照充足。年平均氣溫為5.6 ℃，年際氣溫變動在4.7～7.0 ℃之間，變幅為2.5 ℃。1月平均氣溫 -18.0 ℃，極端最低氣溫為-32.1 ℃。7月平均氣溫為27.5 ℃，極端最高氣溫為38.7 ℃，積溫為 2 725.9 ℃。年平均日照時數3 129.5 h，全年無霜期約140 d，多年土壤最大凍結深度1.5 m。多年平均降水量為 281.2 mm，降水集中在6～8月份，占全年降水量的68%，由于降水年際變率大，多數時間處于干旱狀態。年平均蒸發量為2 630.0 mm，是年平均降水量的9.4倍，由于年降水量少且蒸發量大，造成干旱。多年平均風速4.1 m/s，冬春兩季為大風季節，且攜沙量大，最大風速24.3 m/s，風力強，沙塵天氣多，每年沙暴日數在21～55 d之間。土壤為灌淤潮土和風沙土；種植作物主要為玉米和葵花。

研究區位于鄂爾多斯市黃河南岸灌區，具體位置位于杭錦旗建設灌域的吉日嘎朗圖鎮和昌漢白灌域的巴拉貢鎮，涉及8個村，分別是吉日嘎朗圖鎮的麻迷圖村、白音村和光茂村；巴拉貢鎮的昌漢白村、興建村、朝凱村、山灣村和白音格村。項目區主要種植作物為玉米，利用黃河水進行渠灌、滴灌，灌水渠系為干渠、分干渠、支渠、斗渠和農渠5級渠道，項目區渠道已全部襯砌。

2 農業水價綜合改革的必要性和影響分析

2.1 改革的必要性

a. 推進農業水價綜合改革，有利于形成正常的農業水利工程水價秩序，提高水資源的承載能力，緩解水資源短缺的矛盾，從而保護供用雙方的合法權益，合理地利用和保護水資源，推進節水型社會建設；有利于解決灌區渠系上游大水漫灌與下游缺水矛盾，減少因農民爭水而造成的水事糾紛；有利于多元化籌措農田水利工程建設資金，減輕各級政府財政壓力，進一步改善農業生產條件，迅速改變農業的弱質產業地位，穩步增加農民收入。

b. 推進農業水價綜合改革，有利于構建成本約束機制，促進杭錦旗黃河灌排管理局(以下簡稱管理局)加強內部管理，提高水費收繳率，解決水費收繳難的問題。同時，通過擴大有效灌溉面積，提高水資源利用率，實現節水增效，增強企業自我管理、自我積累、自我發展的能力，從而更好地為農業用水需求提供服務，最終的受益者應該還是農民。反之，如果不及時進行水價綜合改革，管理局長期低于成本運行，勢必導致管理局陷入發展困境，更談不上對水利工程的維修、更新和改造，以至于影響管理局的正常供水，那么受害的不只是管理局，最終農民也是間接的受害者。

c. 推進農業水價綜合改革，有利于農民節水減支，減輕農民負擔。通過水價改革，真正做到放水到田、按量計征水費，客觀上可以調動農民節水的積極性，并減輕農民的直接負擔。實行市場化運作后，管理局作為水商品的經營主體，理應承擔起水利工程改造和管護責任，減少農民在水利工程上的投工投勞，減輕農民的負擔。另外，水價綜合改革還能促進水資源的合理利用，增加有效灌溉面積，提高農田灌溉的保障率，減輕農民額外隱性負擔。

通過調查，近年來，杭錦旗在水利工程建設與管理及產權劃分、水價改革試點等方面做了大量工作，取得了初步成效，為全面開展農業水價綜合改革積累了一定的經驗，這在一定程度上保證了農業水價綜合改革的順利實施。

2.2 農業水價綜合改革的影響

2.2.1 實施改革對農業的影響

近年來，黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，支持糧食發展的政策力度不斷加大，糧食穩定發展的政策框架基本建立，農民種糧積極性大幅度提高，糧食生產出現重要轉機，基本實現了糧食供求的緊平衡，但這一基礎并不鞏固。對杭錦旗黃河南岸灌區而言，耕地面積不穩定、農業灌溉水資源日益趨緊、農業基礎條件和農業綜合生產能力差等均是當前灌區農業發展面臨的難題。特別是靠近庫布齊沙漠周邊農業生產的基礎條件比較薄弱，自然氣候對糧食生產影響極大。通過農業水價綜合改革，增加有效灌溉面積，改善農田灌排條件，可為深化灌區管理體制和運行機制改革，提高農業綜合生產能力，減少極端氣候對糧食生產的影響，增加水土資源的產出效率和效益。

2.2.2 實施改革對經濟的影響

農業水價改革和末級渠系改造涉及農業種植效益和灌溉成本，關系農民增收減負大局，事關農民切身利益。由于灌溉工程老化失修，渠系水利用系數低，輸水灌溉過程中水量損失較為嚴重。同時，由于末級渠系水價沒有納入政府管理范圍，一些地方搭車收費、截留挪用、拖欠水費的問題較為突出。較高的水費和末級渠系不配套造成的供水保證率不高，直接涉及農業的支出，使農民對水費收取產生誤解。要解決這一問題，就得從“增收”和“減支”兩個方面入手。所謂“增收”就是通過改善灌溉條件，提高單位耕地的種植效益，讓農作物生長需要灌溉時能澆上水、澆夠水，可以有效提高農民種糧收益。所謂“減支”就是降低農業用水成本，減輕農民負擔。而要達到這2個目的，就必須推進農業水價綜合改革，加大財政對農業灌溉的支持力度，加快農田水利建設步伐。通過農業水價綜合改革，推行農業供水終端水價，避免多頭收費現象，使農民心中有數，放心用水，并可以起到遏制亂加價、隨意搭車收費的作用，使水費收取工作形成一種良性機制，有利于水利工程可持續運行，提高灌溉服務質量，經濟效益顯著。

2.2.3 實施改革對社會的影響

農業水價綜合改革是改革農業供水管理體制，保證工程良性運行，促進農業節水增效，保障國家糧食安全的必然選擇。通過農業水價綜合改革，建立農民用水者協會，并依法登記，使農民用水者協會成為能夠獨立承擔民事責任的民事主體；通過建立完善的規章制度規范用水戶的供用水行為，并通過培訓提高協會骨干的綜合管理能力和全體用水戶的民主意識、守法意識、參與意識、節水意識，使農民用水者協會成為灌區末級渠系工程產權主體、投入主體和運行管理主體，最終實現農民用水自治，充分發揮農民用水者協會在灌區運行管理中的作用，促進節水型社會的建立。

3 改革措施

3.1 農業初始水權計算

隨著黃河南岸灌區水權轉換工程的建設，各灌域的水權指標也發生了變化，為保障水權轉換后實現總灌溉量控制、定額管理，確保長期有效運行，必須制定科學合理的水權分配方案，并嚴格執行，本次項目區水權分配根據水權轉換節水改造項目后用水定額，結合實際用水量，最終確定項目區農業初始水權。

本次項目區總面積5 419.7 hm2，其中建設灌域3 263.2 hm2，昌漢白灌域2 156.5 hm2；按灌溉形式分為渠灌面積2 606.5 hm2，滴灌面積2 813.2 hm2。建設灌域和昌漢白灌域的灌溉定額和灌溉水利用系數見表1和表2，各灌區不同灌溉方式下的灌溉定額、渠道水利用系數、灌溉水利用系數等主要參數與內蒙古自治區水利勘測設計院組織編制的《鄂爾多斯黃河南岸灌區水權細化方案》一致，根據定額和面積計算得出項目區初始水權為3 833.9萬m3，見表3。農業初始水權的確定為灌區灌溉管理奠定了堅實的基礎，有助于節水灌溉的推廣應用，也為下一步水權轉換提供了依據。

表1 建設、昌漢白灌域引黃灌溉定額

表2 建設、昌漢白灌域水利用系數

表3 項目區初始水權計算

3.2 農業水價形成機制

3.2.1 供水成本

項目區執行農業終端水價，其價格由灌區國有水管單位供水價格和農民用水者協會末級水價兩部分組成。杭錦旗黃河南岸灌區現狀渠系工程由水權轉換節水改造工程投資建設，投資單位為用水企業，按照水權轉換節水改造工程批復，工程使用年限為25年，之后還可實施水權轉換，由用水企業繼續投資進行節水改造，以獲得水權，所以本灌區不考慮全成本水價。

國有水管單位農業供水價格主要有折舊費、維修成本、人員工資、水資源費、管理費用組成。其中，杭錦旗黃河南岸灌區現狀渠系工程由水權轉換節水改造工程投資建設，投資單位為用水企業，所以本灌區水價成本中不考慮折舊費，只考慮國家投資的維修費；人員工資及福利費參照當地實際執行。計算得出國管水利工程供水價格為0.128元/m3，高于省級主管部門批復的國管水價0.104元/ m3(支口水價)，存在0.024元/ m3差價，說明該灌區運行管理成本相對較高。

末級渠系水價：項目末級渠系改造工程建設費用由國家投資，根據杭錦旗人民政府關于杭錦旗黃河南岸灌區建設灌域末級渠系農業水價實行政府指導價的批復，末級渠系實行政府指導價，確定為不超過0.020元/m3。本項目建議執行末級渠系不超過0.020元/m3的指導價。

農業供水終端水價：農業供水終端水價包括國管水價和末級渠系水價兩部分，即農業供水終端水價 = 國管水價/末級渠系平均水利用系數+末級渠系水價。本項目區末級渠系平均水利用系數為0.93，因此本項目執行不高于0.132元/m3的農業供水終端水價。

3.2.2 供水價格確定

本項目區供水價格確定為實行終端水價為不超過0.132元/m3，其中國管水價為0.104元/m3(支口水價)，考慮本項目末級渠系平均水利用系數為0.93，實際終端國管水價為0.112元/m3；末級渠系供水價格為0.020元/m3，國管水價和末級渠系水價能基本達到運行維護水平。

3.2.3 推行超定額累進加價制度

在計量設施配套和合理確定農業用水定額的基礎上，實行超定額累進加價制度，農田水利工程產權制度改革鼓勵用水戶節約用水，對灌溉用水實行總量控制、定額管理，對超量用水實行累進加價，對節約用水給予獎勵。試點區農民用水者協會每年用水量超出分配量10%以內的，超出部分國有水利工程水價增加0.01元/m3；超出分配量20%以內的，超出部分國有水利工程水價增加0.02元/m3；超出分配量30%以內的，超出部分國有水利工程水價增加0.03元/m3；超出分配量30%的，不再供水。

3.3 建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制

3.3.1 建立精準補貼機制

建立穩定精準補貼的資金來源及補貼標準：財政補貼農民農業用水水費支出的資金及建立節水獎勵基金的資金均來源于水資源費收入和其他財政補貼等。通過節水改造項目，節約了水資源，灌溉管理單位可以從水權轉換維修養護費中提取資金獎勵補貼項目區，鄂爾多斯市人民政府以正式文件下發鄂爾多斯市人民政府關于建立黃河南岸灌區節水補貼獎勵機制的批復，批復中具體獎勵標準為滴灌每年獎勵375元/hm2，噴灌每年獎勵225元/hm2，畦田改造每年獎勵120元/hm2，滴灌帶每年補助 1 200元/hm2。節水獎勵補貼直接獎勵給用水戶，所需資金全部由鄂爾多斯市市政府承擔。

明確精準補貼的適用范圍：本精準補貼僅適用于農業水價綜合改革項目區，此范圍之外的區域暫不予補貼和獎勵。制定精準補貼的實施辦法：建立灌溉面積臺賬，并由農戶、水務局核查人員、管理所段人員、鄉鎮代表簽字確認，作為水費分攤和財政補貼資金發放的依據；以實際核查的灌溉面積為基數予以補貼，補貼對象為項目區農戶，實行直補。水務部門要積極組織農民用水者協會加強測流量水的監督，與水管部門做好“共測互監”工作和“水量、水費、水價、面積、補貼資金”的五公開工作，做好面積核查及水費攤收、決算等臺賬建設，做好水費公平、公正、公開、合理、合法的分攤工作，做好歷年拖欠水費的清繳工作，對于惡意拖欠水費的農戶不再享受任何的水費補貼政策。將精準補貼設立臺賬，專戶儲存，專款專用。節水調節基金由杭錦旗水務局負責管理發放。

3.3.2 建立農業用水節水獎勵機制

項目建成后，農民用水者協會真正發揮了作用，減少了灌溉管理單位管理成本，灌溉管理單位可以從水費中提取資金獎勵協會，用于協會發展。試點區農民用水者協會每年用水量低于分配量10%以上，獎勵用水者協會水費5萬元，每年用水量低于分配量20%以上，獎勵用水者協會水費7萬元，每年用水量低于分配量30%以上，獎勵用水者協會水費10萬元，獎勵水費用于協會管理維護支出或對用水戶水費進行補貼。

3.3.3 推行水權轉讓交易

開展水權交易，鼓勵用水戶對節約的水量進行轉讓，政府可對節約用水量進行回購，保障用水戶獲得節水效益。水權轉讓必須保障糧食基本生產用水和生態用水。在試點區由杭錦旗黃河灌溉管理局負責本灌區水權交易、轉讓、收儲等相關事情的審批。同一農民用水者協會內部的轉讓，由協會內部組織統一協調，用水戶之間平等協商轉讓；不同農民用水者協會之間的轉讓，需要灌區管理單位審批，記錄轉讓的時間、水量、價格等信息。灌區管理單位可對農民用水者協會節約的水量進行收儲，農民用水者協會節約水量達到10萬m3，一次收儲時間達到10年的，收儲費為0.5元/m3；一次收儲時間達到20年的，收儲費為0.7元/m3；一次收儲時間達到30年的，收儲費為1.0元/m3，收儲費用一次付清。收儲的費用98%分配到節水戶，協會留2%用于管理，該收儲方案中的價格作為試點僅適用于本項目，與杭錦旗政府印發實施方案的價格略有不同。灌區管理單位對本項目收儲的水權和灌區節約的水量可進行整合打包，由政府或水行政主管部門指導向其他行業轉讓，并報上級水行政主管部門審批。

3.4 配套供水計量設施建設

為促進項目區農業節水，理順灌溉管理體制，對項目區內配備量水計量設施。流量站采用全自動的流量實時在線監測方式，實現對渠道斷面流量流速的實時在線監測，并且將流量信息等數據通過無線傳輸方式傳送到中心站房。

實時采集現場中的流速等信息，會同斷面數據及時獲得流量信息，并將其存儲在業務數據庫中。具有較強的實時性和較高的處理效率，對訪問的響應時間短；采集接口的實時性好，能滿足其應用的需要；采集接口的實時性不能影響控制系統的性能。采集通信方式在具備條件的場合，實現冗余；采集軟件要有容錯處理機制；實時數據庫系統具有容錯能力，根據具體的硬件條件實現冗余。

完整性、標準化信息的傳輸與處理遵循標準化的協議，以保證信息的相對完整性與一致性。對采集方式、采集設備盡量采用統一標準和型號，堅持系統的開放性和可擴展性。建立一個開放的、標準的、可擴充、易管理、升級的實時數據庫系統，不僅僅要做到配置上的先進，更主要的是開發上和應用上的先進。在操作上嚴格權限管理。系統應提供審計跟蹤功能，記錄所有用戶操作過程，對出現的系統安全問題提供調查的依據和手段；系統應具備事務日志功能；保證在惡劣天氣條件下能正常運行，確保采集通信信道暢通。

為實現農民用水者協會便于管理的目標，安裝自動量水設備101套。建設灌域各級渠系上安裝26套量水系統，其中超聲波傳感器量水系統11套，一體化測控閘門量水系統15套；昌漢白灌域安裝75套電磁流量計量水系統。

4 結 論

a. 推進農業水價綜合改革有利于形成正常的農業水利工程水價秩序，有利于構建成本約束機制，有利于農民節水減支，減輕農民負擔。

b. 農業初始水權的確定為灌區灌溉管理奠定了堅實的基礎，有助于節水灌溉的推廣應用，為下一步的水權轉換提供根據；建立農業用水節水獎勵機制，充分發揮農民用水者協會的作用，鼓勵用水戶對節約的水量進行轉讓，政府對節約用水量進行回購，以保障用水戶獲得節水效益。

c. 在農業供水成本測算的基礎上，通過政府定價的方式確定供水價格，并在此基礎上推行超定額累進加價制度，是實現農業水價改革的前提和基礎；在明確精準補貼適用范圍的同時形成穩定的精準補貼資金來源和補貼標準，從而建立精準補貼機制，有助于農業水價改革的推行。