水利風景區管理效能評估及影響因素識別
——基于181個國家級水利風景區樣本

胡詠君，董 青，吳振宇，汪永祿

(1.中國工程院戰略咨詢中心，北京 100088；2.清華大學環境學院，北京 100084；3.河海大學水利經濟研究所，江蘇 南京 210098；4.水利部綜合事業局，北京 100053；5.河海大學水利水電學院，江蘇 南京 210098；6.南京工業大學材料科學與工程學院，江蘇 南京 210009)

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容，對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設具有極其重要的意義。水利風景區是為科學、合理利用水利風景資源，保護水資源和生態環境而設立的區域，是以國家公園為代表的自然保護地體系的重要組成部分。從2001年水利部設立水利風景區評審委員會(水人教[2001]271號)以來，我國已經批準設立了17批，共832個國家水利風景區，3 000多個省級水利風景區。隨著水利風景區的快速發展，暴露出很多問題，如土地權屬問題、社區矛盾問題、保護與開發平衡問題、游客控制問題、機構設置與人員素質問題等。為了系統掌握水利風景區的管理狀況，為自然保護地體系提供優化思路，亟待對水利風景區管理效能進行評估。

目前，世界上很多國家、地區和組織機構對自然保護區陸續開展了管理效能評估的理論研究與應用實踐。自然保護區管理效能評估方法主要有自然保護區管理快速評估和優先性確定方法、管理有效性評價跟蹤工具、保護行動計劃、海洋保護區打分卡等[1]。其中由世界自然基金會開發的自然保護區管理快速評估與優先性確定(rapid assessment and prioritization of protected area management，RAPPAM)方法是應用比較廣泛的評價方法之一[2]。該方法在世界自然保護地委員會(The World Commission on Protected Areas) 提出的WCPA框架(WCPA框架依據自然保護地管理過程的基本要素，包括背景、規劃、投入、管理過程、產出和效果6個方面[3-7])基礎上，基于評價目的、對象及應用層次的不同，建立了具體的評價指標體系，并采用不同的評價方式對保護區的管理效果進行了跟蹤評價[6-11]，評價結果從一定程度上反映了保護區面臨的威脅和管理問題。這些國外的保護區管理評價方法在中國還不成熟，應用范圍較小。我國一些學者結合國外學者對于保護區的研究成果，依據中國實際情況，對管理評價指標進行了調整，對自然保護區管理進行了評估，研究內容涉及指標體系構建[12-14]、管理運行和成效分析[15-18]、分區域管理評估等[19-23]。

水利風景區作為我國一種重要的保護區類型，對水利風景區的管理效能評估研究尚未開展。為此，本文結合我國自然保護區管理評估的相關成果，根據水利風景區管理的實際情況進行指標調整，采用問卷調查法，對我國水利風景區管理效能進行評估，識別水利風景區管理效能影響因素，探討水利風景區管理運行和成效問題，以期為以國家公園為代表的自然保護地體系改革和水利風景區管理提供建議。

1 研究對象與研究方法

1.1 研究對象

研究對象為全國范圍內具有代表性的國家級水利風景區。調查范圍包括除香港、澳門和臺灣以外的31個省、直轄市、自治區。本次調查向所有國家水利風景區管理單位都發出了調查問卷，問卷回收198份，有效問卷181份，有效率達91.4%，有效樣本占國家水利風景區總數的22%。樣本源于7個地區，其中分布在東北地區(黑龍江、吉林和遼寧)的水利風景區有31個，分布在華北地區(北京、天津、河北、山西和內蒙古)的有21個，分布在華東地區(上海、安徽、江蘇、浙江、山東和福建)的55個，分布在華中地區(湖南、湖北、河南和江西)的15個，分布在華南地區(廣東、廣西和海南)的8個，分布在西北地區(新疆、甘肅、青海、陜西和寧夏)的30個，分布在西南地區(重慶、四川、云南、貴州和西藏)的21個(圖1)。受調查條件的限制，除了華中、華南代表性略有不足之外，調查樣本基本能夠反映我國水利風景區管理效能的情況。

問卷填寫人是水利風景區管理人員，由于調研條件有限，問卷調研基于水利風景區管理人員完全掌握水利風景區情況，同時對問題無偏見的假設。

圖1 參與調查的國家級水利風景區分布

1.2 方法體系

在RAPPAM方法基礎上進行指標調整，對管理效能進行綜合評價，并結合單因素方差和多重分析，識別影響因素。RAPPAM方法的特點一方面是根據問卷調查，通過保護區管理者、政策制定者和其他利益相關者對保護區系統面臨的威脅與管理現狀有一個快速的整體了解；另一方面有利于增強評價結果的全面性與客觀性。該方法的局限性在于方法的出發點是快速粗略的評價，有限人數憑借自身經驗給予評價，主觀性比較強。基于RAPPM方法，管理效能評價指標的選擇原則與形成過程如下。

1.2.1 管理效能領域劃分

管理效能領域劃分反映了管理效能評估的基本目的和思路。通過調研國內自然保護地的領域和劃分情況，結合管理效能研究的特點和需求，主要考慮兩方面原則：一是要考慮水利風景區管理的特點，強調其保護水資源、水生態、水安全的功能；二是劃分領域應體現管理效能的主要方面，是管理規范、執行、支持、效益的綜合反映。

1.2.2 管理效能指標體系構建

鑒于本次評估是結合管理實踐的有限度評估，對管理效能各個領域進行了實踐匹配，將管理效能指標分為四類，分別是管理規范、管理執行、管理支持和管理效益[24]指標(表1)。其中管理規范匹配的主要是管理規范制定情況的反映，管理執行主要是管理規范執行情況的反映；管理支持匹配的是在資源調查、經費、培訓、監測等方面管理條件支持情況；而管理效益匹配的是水利風景區保護狀況以及所產生的經濟和社會效益等。經過專家研討，管理規范、管理執行和管理支持分別選取了8個指標，管理效益由于調查條件限制，客觀數據不全，為主觀評價指標。為減少主觀因素的影響，從經濟、社會和資源環境3個方面選取了3個指標，適當減少管理效益指標數。

表1 中國水利風景區管理效能調查指標構成

1.2.3 評價方法確定

根據管理規范、管理執行、管理支持和管理效益4個方面的管理效能指標的實際執行狀態，進行差、一般、較好和很好的狀態刻畫，并賦予0、1、2、3的不同分值，對181個水利風景區評價項目的得分情況進行簡單加權并換算成百分制得分：

(1)

式中：S為單個景區綜合得分；Mi為各指標得分；n為指標個數。

2 結果與分析

2.1 國家級水利風景區管理效能的整體特征

181家被調查的水利風景區管理效能的平均得分為58.4分。得分低于60分的水利風景區有99個，占調查總數的54.7%。181家水利風景區管理效能得分基本呈正態分布，說明采用的評價方法適用，評價方法基本反映了我國水利風景區管理的現狀。如圖2所示，分數等級在50～60分之間的水利風景區最多，有49個，所占比例為27.1%；分數等級在60～70、70～80之間的水利風景區分別有40個和35個，占調查總數的22.1%和19.3%。隨著分數等級的升高或降低，水利風景區的數量明顯減少，分數等級在30分以下和80分以上的景區最少，分別只有5個和7個，所占比例為2.76%和3.87%。評價結果表明，我國國家級水利風景區管理水平總體偏低。

圖2 國家水利風景區管理效能得分分布

2.2 國家級水利風景區管理效能的影響因素識別

對181個被調查的水利風景區在類型、批準設立時間、地域分布、面積、所在地區域經濟發展水平、主要功能、管理機構獨立性、經營性質等方面進行特征分析，識別影響國家級水利風景區管理效能的因素。

2.2.1 類型對管理效能的影響

水利風景區分為水庫型、濕地型、自然河湖型、城市河湖型、灌區型和水土保持型6種類型。其中，水庫型水利風景區75個，平均分數61.6分；濕地型21個，平均分數57.7分；自然河湖型32個，平均分數58.5分；城市河湖型27個，平均分數61.0分；灌區型17個，平均分數55.8分，水土保持型9個，平均分數53.8分。通過單因素方差分析可知，水利風景區管理效能在不同的水利風景區類型之間存在顯著差異(p=0.005<0.05)。

根據不同類型景區多重比較分析，水庫型和城市河湖型水利風景區的管理效能顯著高于其他類型的水利風景區。水庫型水利風景區與水利工程緊密相關，往往承擔著生活供水、防洪等重大任務，管理機構較為健全，管理能力較強。而城市河湖型水利風景區一般位于城市，承擔城市供水或生態屏障功能，地方政府及相關部門的重視程度高，管理機構設置及配套措施都比較完善。

2.2.2 批準設立時間對管理效能的影響

國家水利風景區的評定工作自2001年開始，每年1次，按照發展進程分成4個階段：探索期(2001—2003年)，起步期(2004—2006年)，成長期(2007—2009年)，快速發展期(2010至今)。水利風景區管理效能評估的總體得分與水利風景區批準設立時間階段呈現顯著性差異(p=0.002<0.05)。探索期樣本數28個，管理效能得分最低，為49.9分；起步期有54個，平均得分為55.9分；成長期43個，平均得分為59.0分；快速發展期水利風景區的管理效能得分最高，為64.6分。水利風景區管理效能隨著批準時間推移呈上升態勢，說明水利風景區的評定工作不斷規范，水利風景區評定的門檻也越來越高。

2.2.3 地域分布對管理效能的影響

按照水利風景區的地域分布，分為東北、華北、華東、華中、華南、西北、西南7個地區。其中，東北地區有32個，得分最高，平均得分為63.3分；華東地區53個，得分次之，平均得分為63.0分；華北地區21個，平均得分53.3分；華中地區16個，平均得分55.3分；華南地區8個，平均得分57.5分；西北地區30個，平均得分54.5分；西南地區21個，管理效能的平均得分最低，為52.8分。水利風景區管理效能評估的平均得分在不同的地域之間存在顯著差異(p=0.004<0.05)，東北和華東地區管理效能最強，平均得分高于其他5個地區。

2.2.4 景區面積對管理效能的影響

水利風景區因其類型不同，景區面積差異較大(見表2)。在調研的水利風景區中，面積最小的為 0.57 km2，面積最大的為18 546.4 km2，兩者相差 32 536倍。為了反映不同面積水利風景區的管理效能差異，將水利風景區按照面積大小劃分為4個級別：小型景區(<10 km2)、中型景區(10～100 km2)、大型景區(100～500 km2)、超大型景區(>500 km2)。管理效能在不同面積的水利風景區之間沒有顯著差異(p=0.523)。根據調查統計，面積超過 500 km2的景區主要分布在青海、甘肅、貴州、黑龍江等區域，這些區域人口密度較低，管理效能不高，但以自然河湖及濕地居多，受外界干擾較少，自我修復能力較強。而眾多中小型水利風景區則主要分布在人口密度較高的東部地區，城市河湖型居多，盡管相比超大型水利風景區其控制力較強，但因面積有限，受到外界的干擾因素更多，其管理效能總體得分不高。

表2 國家水利風景區按面積地區分布及管理效能得分

2.2.5 地區經濟對管理效能的影響

水利風景區所在的省市經濟發展水平不同，將2016年31個省市人均GDP作為衡量水利風景區所在地區域經濟發展水平的評價指標。云南、內蒙古、天津、湖北四省市中參與調研的樣本數都小于2家，不具有代表性，將其剔除。

根據單因素方差分析，水利風景區管理效能總體得分與GDP存在顯著差異(p=0.046<0.05)?？傮w上GDP越高的省份，其水利風景區管理效能平均得分越高。但也存在部分偏差，例如廣東省的GDP最高，但其水利風景區管理效能的平均分卻偏低，只有57.4分，這是由于廣東省水資源較為豐富，景區形式多樣，對水利風景區的重視程度不夠；而吉林省、黑龍江省的GDP較低，但其水利風景區管理效能的平均分都超過60分，這是由于該地區水利部門較重視水利風景區的建設，其中吉林省還是水利旅游項目監督管理的首批試點地區?？偟膩碚f，水利風景區管理效能水平大體上與經濟發展水平呈正相關關系，但也受到管理機構重視程度、法律法規出臺情況、相關組織建設等其他因素的影響。

2.2.6 景區功能對管理效能的影響

水利風景區最初是以水域(水體)或水利工程為依托發展起來的，其往往還承擔著防洪、生活供水、灌溉、生態供水、排澇等功能，因此考察水利風景區管理效能得分與水功能的關系十分必要。一般來說，水質越高，對管理的要求越高，因此將水利風景區水質按照不同要求分為生活供水和非生活供水功能兩類。根據單因素方差分析，水利風景區主要功能與管理效能的得分存在顯著差異(p<0.001<0.05)，非生活供水類樣本平均得分為54.5分，而生活供水類樣本平均得分為68.9分。以生活供水為主要功能的水利風景區，對水質要求更高，一般要達到Ⅱ類水質，在管理規范(p<0.001<0.05)、管理執行(p<0.001<0.05)、管理支持(p<0.001<0.05)等方面都較非生活供水類景區更為嚴格，整體上管理效能得分顯著高于以非生活供水為主要功能的水利風景區。

2.2.7 管理機構獨立性對管理效能的影響

水利風景區存在由水管單位代行管理職能的情況，按照管理機構獨立與否，分為管理機構獨立的景區和管理機構不獨立的景區兩類。通過單因素方差分析，水利風景區管理效能得分在兩類景區間存在顯著差異(p<0.001)，其中管理機構獨立的樣本數82個，占調研總數的45.3%，平均為63.2分。管理機構不獨立的樣本數99個，平均為54.4分。管理機構不獨立的水利風景區可能存在職能的交叉、重疊，權責的不明確以及人力、物力、財力的局限，影響了水利風景區管理效能，說明管理體制影響水利風景區管理效能。

2.2.8 經營性質對管理效能的影響

水利風景區經營性質分為4種類型：純公益型景區有45家，平均得分為59.4分；純經營性景區僅為2家，平均得分為63.4分；以公益性為主的景區有95家，平均得分為57.7分；以經營性為主的景區有39家，平均得分為58.7分。根據單因素方差分析，水利風景區管理效能得分在不同經營性質的水利風景區之間沒有顯著差異(p=0.487>0.05)，說明經營性質與管理效能之間沒有必然聯系。如果按照公益性景區主要由政府事業單位管理，經營性景區主要是企業化經營的現狀來看，那么水利風景區事業管理與企業經營之間沒有顯著差異。

2.3 水利風景區管理效能單項指標分析

從管理規范、管理執行、管理支持和管理效益4個方面的指標平均得分可以看出(表3)，管理規范得分最高，為1.844分，管理執行得分最低，為1.667分，管理支持和管理效益的得分居中。說明水利風景區在管理規范建設方面較為完善，而在游客控制、環境保護執法、環境保護考核等方面做得還不到位。

表3 國家水利風景區管理效能指標得分及分類平均分

全部指標的平均得分為1.691分，土地權屬、游客控制、餐住布局、管理條例、環境保護考核、生態廁所、居民參與、資源調查、經費保證、環境保護宣傳、環境保護培訓、經營效益等10個指標得分低于平均得分，其中居民參與、餐住布局、經營效益3個指標的得分最低。①居民參與得分最低，這與調研對象是管理人員有關，但也揭示了管理人員對居民權益的忽視。62.4%的景區管理沒有任何社區參與，6.6%的景區周邊居民的收入甚至有所下降，居民權益和訴求大多無法得到滿足。②餐住布局與生態廁所得分較低，體現規劃指導和落實情況較差。進一步調查顯示，只有33%的景區制定了總體規劃并按照總體規劃進行建設。96.8%的景區餐飲和住宿設施分布不合理，40.9%的景區生態廁所比例不足50%。③經費保證得分較低，據調查，63.5%的景區都不同程度地面臨保護經費不足的問題，可能與管理人員資金偏好有關。④資源調查、環境保護宣傳、環境保護培訓等管理支持指標和經營情況指標偏低在一定程度上反映了可能存在經費不足從而影響了水利風景區各項工作的開展。⑤土地權屬是水利風景區管理活動開展的前提。據調查，目前仍有30.4%的水利風景區土地權屬不清，46.4%的水利風景區管理機構不獨立，76.8%的水利風景區存在管理協調不暢的問題。

經營效益得分為1.142分，與水利風景區多以77.3%的公益型景區為主、市場化程度較低、過多依賴財政經費支持有關。

為了提高分析的準確性，調研還在問卷中針對水利風景區管理建議設置了開放式問題，將指標的平均得分與開放式問題反映的水利風景區管理建議相互驗證。對181個樣本中的100個樣本進行了建議反饋，土地權屬、社區關注不足、經費不足、市場化程度較低、人才短缺、規劃指導性不足、法規不完善、監督管理不力是集中反映的八類問題，這八類問題基本與10個較低得分的指標相對應。

3 結論與啟示

3.1 主要結論

從上述結果可以看出，我國水利風景區經過17年的建設取得了一些成效，管理體系與制度已基本建立，但管理效能總體仍偏低，管理效能與景區類型、批準設立時間、地域分布，所在地區域經濟發展水平、主要功能、管理機構獨立性有顯著性差異關系，與面積大小和經營性質之間無顯著性差異關系。水利風景區的管理執行亟須加強，在土地權屬、經費保證、居民參與和經營效益等方面暴露出很多問題，是水利風景區管理的薄弱環節。

3.2 對國家公園體制改革的啟示

a. 破除管理體制障礙，理順幾大重要關系。調查分析顯示，管理機構是否獨立對水利風景區管理效能影響差異顯著。國家公園體制改革首先是體制的突破，現在推行的試點區“一個保護地一塊牌子、一個管理機構”是形式上的新牌子還是真正的管理機構。以水利風景區管理現狀為借鑒，需要理順幾個重要關系，包括中央政府與地方政府之間的關系、不同政府部門之間的關系、跨區域流域管理主體之間的關系、管理機構(主要職能是資源保護)與多種經營者之間的關系等。在梳理關系方面，要秉承責權利對等原則，明確管理機構，確定中央與地方事權、部門間事權、區域間事權、流域間事權，探索形成統一、規范、有效的管理體制。

b. 根據景區類型進行分類管理。調查分析顯示，景區類型對管理效能有顯著影響。水利風景區大部分屬于多功能生產型景區，如水庫型、灌區型、城市河湖型等。不同類型水利景區保護目標差異較大，同一類型水利風景區保護目標有時候差異也很大。美國國家公園的分類更為細致，分為國家湖岸、國家保護地、國家保留地、國家娛樂區、國家河流、國家風景河流和航道等19種類型。因此，國家公園改革中要重視水利風景區類型的差異，在不同保護目標、不同關鍵資源類型的國家公園開展試點，制定和完善國家公園分類管理制度。

c. 試點跨流域、市場化、多功能間生態補償制度。調查分析顯示，景區管理效能與其所在區域的經濟水平有顯著差異關系，大多數水利風景區存在保護經費短缺現象。生態資源的公共性和外部性，決定了需要明確國家公園在生態補償中的地位。2016年4月底發布的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》明確了“將生態保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容”，水利風景區是國家公園體制試點的重要成員，作為國家公園體制試點重要內容的生態補償機制，水利風景區，尤其是水源保護地應該作為重點。水利風景區在探索國家公園生態補償中，有其獨特性，很多水利風景區承擔供水、發電、灌溉、旅游等多種功能，因此可以將水資源多用途間的生態補償為國家公園提供示范經驗。

d. 妥善處理好自然保護地與當地居民生產生活的關系，以生態保護促民生改善。社區居民享有發展優先權，促進社區參與和扶持社區發展是水利風景區可持續發展的關鍵目標，可以采取以下措施：①尊重國家公園周邊的土地發展權，充分認識社區管理問題的重要性。將土地發展權與土地權屬的調整、規劃的變更、稅收優惠聯系起來，保障土地所有者的權益。把社會管理工作內容納入保護區管理機構和地方政府的管理目標及職責。②引導建立社區參與機制。政府作為社區居民利益的代表，加強引導、指導，提高群眾的參與意識，提倡群眾自擬與政府指導共建社區管理規則。③編制居民社會調控規劃，建立合理的補償機制。在景區建設或管理中，保障居民的財產安全，存在征地換取社區發展機會的行為時，應給予合理補償。④暢通利益訴求渠道，公開景區建設及資源規劃的各種信息。

e. 管理和經營分離，實行特許經營制度。水利風景區大多由水管單位或事業單位管理，管理與經營交叉，從水資源多種經營中所產生收益沒有規定也沒有動力返還因恢復多種經營所造成的破壞和維護水生態環境，影響了水利風景區的管理效能。在國家公園管理中，應將管理權與經營權進行分離，通過特許經營合同向用戶提供必要的商業服務，規定特許經營服務應與國家公園資源和環境保護目標一致，并制定和示范健全的環境管理標準。

f. 加強自然保護地監督管理，完善國家公園制度體系。加快國家公園立法，保障國家公園體制改革的順利進行。編制國家公園總體發展規劃，合理布局國家公園分區，分類建立國家公園管理體系。制定和細化自然資源調查評估、規劃、用地分類、管控、調查評估、巡護管理和生物多樣性監測等標準，提高標準的針對性和指導性。嚴格實行規劃管控、建設管控和活動管控，并配套資源監控、風險評估、災害預警、應急防治等措施。