垃圾回收的二十年坎坷路

任婉晴 張慧芳 葛曉東

從1998年北京市成立第一個有用垃圾回收中心算起，2018年，已經是開展城市生活垃圾回收工作的第20個年頭了。

如今，隨著“垃圾圍城”的話題越來越受到社會廣泛關注，政府接連出臺了不少針對生活垃圾分類處理的法律法規、實施辦法，試點從北京、上海等城市逐漸輻射全國。態度也從倡導、鼓勵變為了強制。

60億噸垃圾催生首批試點

隨著城市化進程的不斷發展，國內的垃圾問題日益嚴重。早在2000年，全國年垃圾清運總量便已超過1.4億噸，且以8%的速度繼續增長。全國無序堆放的垃圾總量多達60億噸，占用土地5億平方米，不僅嚴重污染大氣和地下水資源，更有引發氣體爆炸事故的隱患。

在此背景下，當年。建設部出臺《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，首批確定了八個試點城市——北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林，從此拉開了全國城市生活垃圾分類收集試點工作的序幕。

自此以后，我國垃圾分類處理工作經歷了三輪要有效回收垃圾，關鍵是要把分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理這四個環節連成一條線階段性嘗試。

廈門湖里區禾山街道禾山社區聯發欣悅園小區住房將礦泉水瓶放入垃圾分類回收箱里

北京市的示范作用尤為明顯。在前期摸索階段，由于我國垃圾分類方式沒有統一標準，效果甚微；隨后。借助舉辦北京奧運會的契機，這一工作進入快速發展階段，北京加大了在分類收集方面的投入，在北京奧運期間.基本實現全部場館的垃圾分類收集。2009年。北京趁熱打鐵出臺了一系列垃圾分類實施辦法，逐漸將以廚余垃圾為主的分類方式納為重點。值得一提的是，北京市還重啟了生活垃圾分類收集試點實施工作，在15個小區、59家黨政機關及學校進行試點，建立了一支擁有147名分類指導員的隊伍，以提高源頭分類質量。

在整個“十二五”期間（2011～2015年）。全國垃圾分類處理工作進入新階段。在總結前兩個階段工作的基礎上，針對分類效率不高等問題，相關部門又制定了一系列政策、制度和措施。同時，更多的城市加入進來。繼續推動生活垃圾分類工作。

例如。北京市共創建了3759個達標小區，并在此基礎上打造精品小區.完善垃圾分類硬件設施。同時加大宣傳動員力度。上海市政府啟動了《上海市促進生活垃圾分類減量辦法（草案）》，共覆蓋居住區、機關、企事業單位、學校等分類場所萬余個，居民205萬戶。廣州市在6個小區（機團單位）正式啟動生活垃圾計量收費試點工作。全面深化生活垃圾源頭分類處理。南京市政府施行《南京市生活垃圾分類管理辦法》，對垃圾的分類收集、運輸及處理作出規定，并強調不分類投放生活垃圾的，由城市管理行政執法部門責令改正；拒不改正的，處以50元以上200元以下罰款。寧波市出爐《寧波市生活垃圾分類處理與循環利用工作實施方案》，實現了生活垃圾分類實施范圍的全城覆蓋。

垃圾分類，誰來負責

對于垃圾分類工作而言，廚余垃圾的處理一直是道頗具中國特色的難題。佳肴固然美味，可殘羹冷炙湯湯水水，不僅數量龐大，其中的有機物，更會加速變質。甚至污染垃圾中的可回收物，著實令處理者犯難。

早在2005年，針對這一問題，北京市市政管委就出臺了《北京市餐廚垃圾運輸處理管理辦法》，2009年。又正式下發了一系列關于餐廚垃圾收集和處理的文件，在原先垃圾可回收與不可回收的“二分法”基礎上，增添了廚余垃圾分類，并嘗試打造試點鼓勵居民把垃圾分為干濕兩類，以便后續末端處理資源化再利用。

然而，更棘手的問題反而來自于前端。

盡管北京市已在各小區放置有廚余垃圾、可回收物和其他垃圾三類垃圾桶，但每天清晨，所有垃圾桶中的廢棄物都呈無序狀態，垃圾分類的宣傳板淪為擺設。

環保組織自然之友垃圾減量項目主任孫敬華告訴《瞭望東方周刊》：“原本，小區里的垃圾分類指導員的職責是對居民垃圾分類宣傳、指導和監督，但后來卻退化成每天從居民隨意投放的垃圾袋中，徒手撿出廚余垃圾。這是非常普遍的現象。”

杭州的社區垃圾分類督導員楊建承也提出過這個問題，他說，多年的生活習慣難改變，居民的自主性還比較低。加之，杭州這樣的大城市人口流動性強，在小區租住的外來人口沒有接受宣傳指導，常常不知道如何分類。

2015年，《中國青年報》曾對我國垃圾分類現狀進行網絡調查問卷，在2000名受訪者中，僅38.2%表示自己一直在堅持分類存放、投送垃圾。

而這只是當前垃圾分類困局的一個縮影。背后隱藏的，是整套垃圾分類流程執行前端的根本性漏洞一責任不明。分揀垃圾到底該由誰負責？是生產垃圾的居民。還是拿著管理補貼的保潔人員？

有評論認為，居民所交的物業費中已包含垃圾處理費用，可數量有限的垃圾分揀員顯然無法負荷如此龐大的工作量。

在這一點上，上海市的探索更有借鑒意義。在上海，多年來的宣傳教育和活動開展，使得公眾對垃圾分類的認知度有了極大提高。早在2007年的萬份抽樣調查就顯示。公眾對垃圾分類觀念知曉率達到90%。

“四環”如何成“一線”

垃圾分類處理工作存在的問題還不止于前端。

一方面，當前我國的大部分城市。特別是發達城市，普遍面臨垃圾處理能力跟不上垃圾增長速度的局面。2016年。北京平均每天產生2.38萬噸生活垃圾，同比增長了2100噸。據北京市城管委主任孫新軍介紹，目前北京幾個主要垃圾處理場地均在超負荷運行，有的負荷率甚至達到230%。

另一方面。北京市垃圾分類試點小區仍存在“先分后混”的現象。有居民質疑：我們將垃圾分類之后。怎么就來了一輛垃圾車把所有垃圾一起拖走了？

這暴露出垃圾分類流程執行后端的漏洞——配套機制不健全。

“雖然北京的垃圾分類進行了很多年。資金也投入不少，但效果確實不太理想，癥結就在于前期準備工作不充分，沒有形成一個完整的思路。只是先做前端分類，而后端的整個體系，包括分類運輸和分類處理等環節都沒有打通，所以工作就只停留在表面。”北京環衛集團城市微環境公司運營事業部副部長孫瓔說。

在北京師范大學環境史博士、北京零廢棄發起人毛達看來。解決這一問題并不困難，關鍵是要把分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理這四個環節連成一條線。“十幾年來，我們除了在‘分類投放上做了些工作，后面三個環節都沒做。”

在這方面，北京環衛集團經過多年來對“大環衛、全覆蓋、一體化”服務模式的探索。已初步形成了集布網、收購、增值、集運、處置于一體的“京環模式”，初步形成了健全的整套垃圾分類處理機制。

激勵與處罰，兩手都要抓

通過激勵居民主動參與垃圾分類。培養居民養成由隨手“扔”變成隨手“分”的習慣由此堵住垃圾分類前端的漏洞；通過搭建分類收集、分類運輸、分類處理等環節的配套機制。監控各類垃圾最終的處理流向，進而解決垃圾分類后端的問題。這是否足以形成垃圾分類回收的閉環？

2016年6月，國家發展改革委、住建部發布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》。8個月后.正式實施方案下發。方案要求。在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類；到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。

有評論認為，國家此舉，明為“強制”，暗則為“保護”——針對垃圾分類難以產生持續性效果這一老大難問題，提供法律法規的保障。

要實現強制執行的效果，既要發揮激勵機制的作用，也要用處罰機制來強化效果。

中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君說，生活垃圾要在源頭進行強制分類。不分類要被處罰，只有這樣，長此以往。民眾才能建立起環境友好意識，垃圾分類才得以成為每個人的基本素質。“此外，還需要一個專門的資金機制.進行生活垃圾分類的反復宣傳教育。以及給予對廚余垃圾、可回收物進行資源利用的企業一定補貼。動員更多力量參與其中。”

在這一點上，廣州市無疑最有發言權。2011年。當地就推出了國內首部針對垃圾分類的法規。

2018年7月20日起，為推進各行各業參與垃圾分類，廣州市城管委聯合各部門舉辦新出臺的《廣州市生活垃圾分類管理條例》普法培訓。廣州市城管委分類管理處負責人彭自良介紹。廣州市城管部門正聯合住建部門，構建垃圾分類誠信體系。以后執法中如發現物管企業未參與或不愿配合分類。可通報住建部門記入誠信系統。被記入誠信系統的物管企業，日后在廣州從事經營行為時，或因不良誠信記錄受到影響。