優化成都市村級公共服務

孫宇辰

摘 要：近年來，各地和各級政府都加大對農村基本建設的投入。但在實踐中，村級公共服務的供給仍存在著"替民做主"等自上而下的決策模式，缺乏村民的有效參與。成都市在村級公共服務的改革中，把社會管理專項資金的使用與村民議事相結合，以優化村級公共服務為目標，形成"民主與民生雙向促進"的模式。

關鍵詞：村級公共服務；村級自治組織；專項資金

2008年以來，成都市以提高社會管理水平和農村公共服務為目標，針對建制村設立了“村級公共服務和社會管理專項資金”。根據《成都市村級公共服務和社會管理專項資金辦法》規定，村級專項資金是由市、縣兩級政府在財政預算中安排給村級組織，用于社會管理和村級公共服務的專項資金。并且村級專項資金的使用，必須要通過村民代表會議及村民議事會的表決。

2009年，村級公共服務和社會管理改革全面啟動后，將村級公共服務和社會管理專項資金納入財政預算，規定市縣兩級財政以2008年的金額為基數，每年對每個村的專項資金支持不少于20萬。2013年，成都市修訂出臺的《村級公共服務和社會管理專項資金管理辦法》，將用于村級公共服務的和社會管理的專項資金提升到每個村至少40萬元，并要求在2017年前達到60萬元。

村級公共服務和社會管理專項資金主要用于，村級自治組織為村民提供的公共服務和社會管理項目的開支。以政府為主體實施的項目，除特殊情況，一般不使用專項資金。在征得村級自治組織的同意下，政府可以委托村級自治組織實施以政府為供給主體的項目，但需要采取“費隨事轉”的方式，給予經費的保障。1村級專項資金的設置，實質上是由政府出資，以“三會”（村民意志會、監事會、村委會）為載體，通過對村級公共服務資金使用情況的監督，讓村民們積極參與到民主決策的過程中，用資金打開基層民主與民生的互動關系。2

以成都市雙流縣為例，2009年至2014年，雙流縣村級專項資金的總體投入狀況：是從降低到升高；而專項資金的結余呈現出逐年降低的趨勢。根據雙流“專項資金規范使用調研組”所統計的調查樣本， 2011年共撥款780.35萬元，上年度結余為835.65萬元，結余資產占總資產的比例為47.49%；2012年撥款877.09萬元，年度結余為699.41萬元，結余資產占上年度總資產的43.28%；2014年共撥款1004.17萬元，上年度結余為692.06萬元，結余資產占上年度總資產的比例為45.85%。這組數據顯示資金結余在逐年的緩慢下降，由此可以推測在村級專項資金的使用效率得到了一定程度的提高。

依靠村級專項資金的保障，成都全市各村所實施的公共服務和社會管理項目，累積已經超過10萬個。村級專項資金的設立為優化村級公共服務提供了一種財政保障機制，同時也為新型的民主管理機制打下了基礎。3民主管理機制主要包括三點：第一是民主議定項目，由村民集體決定項目的實施，體現公平與公正；第二是民主監督項目，村民選舉后產生的村民議事會或監事會，定期對項目實施和經費使用情況進行監督；第三是民主評議項目，包括項目是否達到標準、村民滿意程度和進一步的改進措施。

《村民委員會組織法》規定村級自治權力組織是村民代表會議、村民委員會和村務監督委員會。村民參與民主決策的主要形式是村民會議和村民代表會議。村民會議是村民直接參與民主決策的主要法律形式，也是監督和制約村民委員會和村干部執法行為的重要組織保證；村民代表會議作為村民會議的一種補充，討論決定由村民會議授權的事項。4我國一些省市在制定和實施村民委員會組織法的過程中，明確規定了村民會議的基本職權，村民會議對涉及全村村民利益的重大問題擁有直接決定權。

這些重大問題包括：（l）本村經濟、文化、教育、衛生及其他公共建設事業的發展規劃和年度計劃；（2）罷免和補選村委會成員，撤銷或者改變村民代表會議和村委會的決定；（3）村委會的年度工作報告和財務收支情況報告；（4）本村基本農田保護方案和宅基地的使用方案；（5）鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用，義務工和積累工的使用等十項，涉及村民群體切身利益的重大問題必須由村民會議討論決定，這既為解決農村各種問題找到了一個權威性的機構組織，又為廣大的村民行使自治權力提供了一個合法的陣地。5

成都市村民議事會是在村民自治的框架內，村民群眾自愿組織具有公益性參與的社會組織，在實踐中承擔著村級自治的組織的功能。6村民議事會主要負責決定四類事務，即村集體經濟事務、村級公共服務和社會管理事務、村級組織運行事務和涉及村民利益的項目。成都市政府出臺政策規定：村級專項資金的具體使用方式由村民代表會議決定。在實際項目的運行中，通過村民代表會議授權，村民議事會來決定并監督具體使用情況。村民議事會可在職權范圍內變更或撤銷村民委員會的不當行為。

成都將村級專項資金的管理與使用與基層民主管理相結合，激發了民生項目對于促進民主氛圍的效用。因為政府組織并實施的村級公共服務需要村民的民主評議，并且離不開村民群眾的民主監督，最重要的是村級公共服務需要通過村民群眾的管理和支持。7在實踐中，將民主治理與民生項目進行有機結合，及可以讓代表村民的村民監事會發揮作用，表達出真實的意愿訴求，行使決策權和監督權；同時也借助民生項目的開展，鞏固村民議事會的決策地位，使“三會”變得程序化和規范化，逐步形成一種制度，有利于民主氛圍的營造。

2012年，宜賓縣作為全國農村公共服務運行維護機制建設試點，全縣535個村平均每年每村獲得5萬元的村級專項資金。宜賓縣結合黨的群眾路線教育和基層服務型黨組織建設，探索形成了村級公共服務的“六群工作法”8，群眾議定后項目確定、群眾建議項目內容、群眾參與實施過程、群眾協商解決問題、群眾評價項目執行效果、群眾監督項目過程

參考文獻：

[1]丁元竹 建立和完善基層社會管理體制的幾點思考 國家行政學院學報 2010，（5）：13

[2]吳業苗 農村公共服務的角色界定：政府責任與邊界 改革，2010，（6）：75

[3]陳世偉 我國農村公共服務供給主體多元參與機制構建研究 求實，2010，（1）：90

[4]楊繼繩 不能以民生代替民主 人才資源開發，2010，（7）：80

[5]鄧凱 吳平 城鄉統籌背景下村級公共品供給機制新探——基于成都試驗區的調查分析

特區經濟，2010，（8）：219

[6]成都市社會科學院、成都市委黨校《成都市構建新型基層治理機制研究》課題組 成都市農村村級治理機制研究報告 2010

[7]成都市社會科學院《成都市村級公共服務和社會管理運行狀況調查》課題組 成都市村級公共服務和社會管理運行狀況研究報告 2010

[8]清華大學社會學系課題組 村級公共服務與社會管理相互促進的成都模式 2011—01—29

[9]雙流縣“規范村級專項資金使用”課題組 村級公共服務和社會管理專項資金使用的績效分析 管理觀察，2015—11，（31）：594

注：

1 丁元竹 建立和完善基層社會管理體制的幾點思考 國家行政學院學報 2010，（5）：13

2 吳業苗 農村公共服務的角色界定：政府責任與邊界 改革，2010，（6）：75

3 陳世偉 我國農村公共服務供給主體多元參與機制構建研究 求實，2010，（1）：90

4 楊繼繩 不能以民生代替民主 人才資源開發，2010，（7）：80

5 鄧凱 吳平 城鄉統籌背景下村級公共品供給機制新探——基于成都試驗區的調查分析 特區經濟，2010，（8）：219

6 成都市社會科學院、成都市委黨校《成都市構建新型基層治理機制研究》課題組 成都市農村村級治理機制研究報告 2010

7 成都市社會科學院《成都市村級公共服務和社會管理運行狀況調查》課題組 成都市村級公共服務和社會管理運行狀況研究報告 2010

8 清華大學社會學系課題組 村級公共服務與社會管理相互促進的成都模式 2011—01—29