國外智庫建設經(jīng)驗對我國智庫保持獨立性的啟示

張偉

獨立性是智庫的核心價值之一，本身具有復雜性和相對性，難以進行量化。目前國內(nèi)對智庫獨立性的研究較少，需要進一步討論。本文通過對美國、英國、日本3國智庫獨立性及保持獨立性方面的舉措進行比較分析，闡述我國現(xiàn)階段智庫獨立性建設存在的問題，并提出相應建議。

目前，關于智庫獨立性的定義還沒有定論，清華大學公共管理學院副院長朱旭峰對獨立性及獨立性的喪失進行了界定，認為“獨立性” 指的是研究者忠實于客觀研究結果而不考慮研究結果是否損害了某方的利益。判斷獨立性的標準應考察研究機構是否能夠堅持客觀的研究成果，表達獨立的政策主張。“獨立性的喪失”界定為“智庫運行過程中受其他主體影響，做出有違政策研究客觀性、有損公共利益的政策建議或倡導行為”。

“一方面，智庫的存在和發(fā)展，一般會受到其所處國家制度、體制、歷史和文化背景的影響，離不開其所處國家內(nèi)政外交的政治需要。另一方面，智庫的存在和發(fā)展，總是與利益的維護和實現(xiàn)有著深刻的聯(lián)系。和人文社會科學屬性一致的是，智庫雖然具有服務于公共政策、實現(xiàn)公共利益、承擔社會責任的一般性功能，但就實質(zhì)而言，其思想表達不可避免地會蘊含特殊的價值判斷和利益訴求。這一點不僅表現(xiàn)在智庫生產(chǎn)思想產(chǎn)品的實踐中，也表現(xiàn)在智庫評價的實踐中。任何關于智庫獨立性的理解都必須建立在這個基礎之上?！庇绊懼菐飒毩⑿缘囊蛩厣钌钪哺谥菐焖诘恼?、經(jīng)濟、文化土壤，因此不同國家智庫在獨立性方面也有著非常明顯的差異。

“智庫是一個資金密集型產(chǎn)業(yè)，智庫獨立性與經(jīng)費關系密切。智庫經(jīng)費來源不同，對于獨立性具有較大影響，往往拿了誰的錢就會替誰說話”。

智庫獨立性的國別經(jīng)驗

美國智庫

一直以來，美國的智庫體系被認為是世界上最具活力、最值得信賴，也是發(fā)展最完善的智庫體系。美國智庫在開展公開辯論、提供市民社會教育，以及影響公共政策和管理方面擁有豐富的經(jīng)驗，被人們稱之為立法、行政、司法、媒體之外的“第五種力量”。根據(jù)賓夕法尼亞大學《全球智庫報告》的統(tǒng)計，截至2016 年年末，全球共有智庫6846 家，美國以1835 家高居榜首，并且在全球頂級智庫排名中美國智庫大多名列前茅。

一是布魯金斯學會。布魯金斯學會在《全球智庫報告》全球智庫排名中常年占據(jù)首位，被視為各國智庫學習和仿效的標桿。布魯金斯學會以加強和捍衛(wèi)美國民主，確保所有美國人獲得經(jīng)濟社會福利、安全以及機遇，確保一個更加開放、安全、繁榮和合作的國際社會體系為宗旨。

布魯金斯學會的獨立性包括思想的獨立、資金的獨立和政治的獨立。布魯金斯學會學者的工作方式非常寬松，無論是在研究選題還是工作時間上都具有很大的自主性。布魯金斯學會的資金結構非常多元，除來源于學會創(chuàng)始人羅伯特·布魯金斯創(chuàng)立的專項基金之外，還有基金會、大公司及個人的捐助，政府資助及出版物收入和其他一些投資收入。以2016年為例，學會經(jīng)費67%左右來自于捐助、捐款，28%來自基金，其他5% 來自出版收入等其他收入。

獨立性是布魯金斯學會非常珍視的價值，學會在保持獨立性方面做出許多努力。第一，拓寬籌資渠道，豐富和多元的資金來源能夠避免為了謀取商業(yè)回報而受出資者的影響。第二，簽訂合作合同時附加相關條款以減少資助者對研究者的干預，學會絕大多數(shù)的研究資金與研究項目都不存在直接的關聯(lián)。“即使有個別項目的資金提供方有特別的要求，學會或研究者依然享有保留發(fā)表這些成果的權利，學會確保將成果公布在網(wǎng)站上，或?qū)蟾婀_發(fā)布，而不是私下投送給資助者?！钡谌?，布魯金斯學會始終堅持非黨派性和公民性。要求研究人員不得利用工作時間參加政治活動，參與此類活動時必須表明是個人行為而不代表學會立場。

二是蘭德公司。蘭德公司于1948年5月成立，以“通過促進科學、教育和慈善的發(fā)展，維護美國的公共福利和安全”為宗旨。長期以來堅持做到“獨立的、介于官民之間進行客觀分析的研究機構”。蘭德公司的經(jīng)費主要來源于與客戶簽訂的項目合同。其中2/3 來自于美國政府的項目。除此之外，還有來自慈善機構、基金會、私人部門和個人捐贈的資金。2016 年，蘭德公司約有3億美元的資金收入，其中20.9%來自于美國國防部等國家安全機構，16.2% 來自美國空軍，14.9% 來自美國陸軍，21.6%來自美國健康與人類服務部。

在大量承接政府項目的情況下，蘭德公司堅持不許政府介入、董事會成員中不能有政府官員、不接受政府直接資金支持 3個原則。蘭德公司不接受政府直接提供的資金，只與政府簽訂項目合同，根據(jù)合同做相應的調(diào)查研究。

雖然一直以來美國的頂級智庫自我標榜“獨立性”，并將其視為智庫的核心價值。但是美國媒體及公眾對美國智庫與金主特殊利益勾連的懷疑從未消除，近年來獨立性“神話”更是頻頻破滅。 2014 年 9 月 7 日，Eric Lipton 等在《紐約時報》發(fā)表題為《Foreign Powers BuyInfluence at Think Tank》的文章。文章稱2011年以來，至少有64個外國政府、國資機構或政府官員向28家美國主要的研究機構捐款。公開文件及游說記錄顯示，海外捐贈（包括承諾捐贈的部分）的總金額至少達到9200萬美元。包括布魯金斯學會、戰(zhàn)略與國際研究中心、大西洋理事會等在內(nèi)的著名智庫大量接受外國政府捐贈，日益演化成外國政府的游說機構，更涉嫌違法?！都~約時報》2016 年8月7日和8日連續(xù)刊發(fā)兩篇文章，披露布魯金斯學會等智庫接受企業(yè)捐款為企業(yè)謀取利益的丑聞。美國智庫與政府機構間的“旋轉(zhuǎn)門”機制，一方面提高了智庫對國家政策的影響力，另一方面對其獨立性造成威脅。布魯金斯研究人員與政府部門關系密切。奧巴馬競選總統(tǒng)期間曾在布魯金斯學會招募諸多幕僚。就任總統(tǒng)后，還邀請學會成員加入新政府。布魯金斯學會深厚的官方背景，引發(fā)公眾對其獨立性的質(zhì)疑。此外，大部分美國頂級智庫中還存在“董事連鎖”現(xiàn)象，即董事在其他機構兼職?！凹媛毝隆鄙砩洗嬖诟訌碗s的利益鏈條，在智庫發(fā)展的重大問題上，存在利益傾向性的嫌疑。

英國智庫

英國是一個兩黨制國家，當前英國主要的智庫大多由保守黨或工黨成立，其目的是參與意識形態(tài)的辯論，因此英國智庫天然地與政黨關系密切。英國智庫常常面臨著資金不足的困難，而其社會捐助事業(yè)發(fā)展程度相對于美國而言不夠完善，智庫不得不在經(jīng)費上求助于政府。政府重視并大力扶植智庫，是智庫發(fā)展的最大客戶。英國政府長期以來給予智庫經(jīng)費上的支持，直接通過財政撥款用于資助智庫發(fā)展。英國政府為促進智庫的發(fā)展提供了一系列優(yōu)惠政策，并十分重視對國內(nèi)智庫在信息上的支持。政府通過強大的商業(yè)信息網(wǎng)，為其提供涉外咨詢信息。

一是英國皇家國際事務所（查塔姆研究所）。英國皇家國際事務所成立于1920年7月，是英國規(guī)模最大、歷史最長的國際問題研究機構。英國皇家國際事務所在《全球智庫報告》中連續(xù)9年位居全球第二。2016年在“非美國”智庫排名中占據(jù)首位，并在調(diào)查中被評為年度智囊機構。英國皇家國際事務所的宗旨是“推動個人和組織對不斷變化和日益復雜的世界進行全面研究并提供政策參考”。英國皇家國際事務所在網(wǎng)站上聲明：“英國皇家國際事務研究所是獨立的，不效忠于任何政治機構，”并在其網(wǎng)站主頁上聲明：“本研究所從未從英國政府或任何其他來源得到任何補貼?！庇始覈H事務所 2016—2017年度得到了來自世界各地179種不同來源的資助共 1509.9萬英鎊，這其中包括政府部門訂單、私人基金和企業(yè)捐助等。

二是亞當·斯密研究所。亞當·斯密研究所成立于20世紀70年代，是一個獨立的、非營利的、無黨派的智庫，通過研究、出版、媒體宣傳和教育來推動自由市場、新自由主義的理念?！盀楸ＷC機構的獨立性，亞當·斯密學會不接受政府資助。學會希望大部分資金來源于更加自由的私人個體、基金會、商業(yè)活動以及學會銷售圖書的收入。”為了捍衛(wèi)研究的獨立性和公正性，在英國，研究項目委托方通常不能直接付費要求智庫按照自己的意圖出研究報告。此外，英國智庫對于資金的使用也有嚴格限制：一是委托方不能指定資金使用目的，資金由智庫全權安排和使用；二是委托方無權修改研究成果及結論，智庫發(fā)布研究成果和結論也無需報經(jīng)委托方同意；三是有些智庫設有資助最高限額，防止資助者影響智庫獨立性。如亞當·斯密研究所就明確規(guī)定，每個企業(yè)每年度捐贈額度不得超過5萬英鎊。

日本智庫

根據(jù)日本智庫與政府的關系，可以簡單將其歸為三類：官方智庫、準官方智庫和民間智庫。日本的官方智庫主要是指直接隸屬于政府及各個部門的智庫組織，以防衛(wèi)省的防衛(wèi)研究所、財務省的財務綜合政策研究所、日本銀行的金融研究所為代表；準官方智庫指獨立行政法人形態(tài)的智庫，這類智庫大多依據(jù)《獨立行政法人通則法》由政府各部門剝離出來而成立，如經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究所、產(chǎn)業(yè)技術綜合研究所、情報通信研究機構等；民間智庫法人形態(tài)存在的智庫，包括實行企業(yè)化運作的營利型智庫和財團法人智庫（如野村綜合研究所，銀行系的智庫等）以及非營利型智庫（如綜合研究開發(fā)機構、日本國際問題研究所）。

其中，官方智庫的全部經(jīng)費來自政府預算，準官方智庫的經(jīng)費來源于政府為其編制的預算。相比于官方智庫，準官方智庫的經(jīng)費使用更加靈活，但是經(jīng)費使用情況需要接受主管部門的認可和審計。民間智庫的資金來源比較多樣，有企業(yè)財團出資、會費和捐款、基金和不動產(chǎn)收益、調(diào)查研究活動收入等多種形式。日本多數(shù)智庫都面臨經(jīng)費不足的困擾。20世紀90年代以來，日本經(jīng)濟長期低迷，持續(xù)滑坡，同時由于日本智庫對各自“金主”的依賴性較強，導致包括政黨型智庫在內(nèi)的許多智庫面臨資金困境。日本的官僚體制根深蒂固，行政機構掌控著公共政策從形成到實施的全過程，導致民間智庫難以介入政策的制定及決策過程之中。日本智庫的研究課題絕大多數(shù)為外委課題，而智庫的調(diào)查研究收入又高度依賴于政府部門和準政府部門。官方外委課題較多限制了智庫的獨立性。旋轉(zhuǎn)門機制缺乏雙向性，日本很多智庫的會長、理事長等要職由退休官僚占據(jù)，由空降的“官廳官僚學者”主導推動調(diào)查研究活動，造成了利益輸送的潛在可能。智庫獨立性問題長期以來為外界所詬病。

三國經(jīng)驗對我國智庫獨立性建設有著重要啟示。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2020年“重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫”。中國智庫發(fā)展迎來了一個新的高潮，各類智庫迅速成長。但是在這過程中，許多問題仍然存在，并亟待解決。

我國智庫獨立性方面存在的問題

與西方發(fā)達國家相比，我國智庫仍然處于發(fā)展的初級階段，在堅持智庫獨立性方面存在很多問題。

一是智庫發(fā)展“國強民弱”現(xiàn)象較為嚴重，智庫發(fā)展不均衡。2015年1月印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，作為開啟中國特色新型智庫建設新時代的綱領性文件，對于社會智庫一段的論述筆墨甚少。對社會智庫的范疇也未給出明確的界定。該《意見》中對社科院、黨校、行政學院、高校、軍隊、科研院所等體制內(nèi)智庫的支持力度是“促進”和“推動”，對于社會智庫的用詞是“規(guī)范”和“引導”。

我國官方智庫、半官方智庫在數(shù)量、規(guī)模、資金支持、人員水平方面都占據(jù)絕對優(yōu)勢。上海社會科學院智庫研究中心 2017年2月發(fā)布《2016年中國智庫報告——影響力排名與政策建議》，從“綜合影響力”“分項影響力”“系統(tǒng)影響力”“專業(yè)影響力”“研究議題”5個方面對國內(nèi)智庫進行排名，從排名結果可以看出，排名靠前的幾乎全部為體制內(nèi)智庫。以“中國智庫綜合影響力第1～30名”為例，除了處于第24 和25位的中國國際戰(zhàn)略學會和中國經(jīng)濟五十人論壇為社會智庫外，其他28 家上榜智庫均為體制內(nèi)智庫。

社會智庫建設長期發(fā)展不充分，一方面與智庫自身存在資金短缺、人才匱乏、管理缺失等問題有關，另一方面也因為政府對社會智庫的重視程度和扶持力度較弱?！案魇∈兄攸c支持建設的智庫單位中，大多沒有社會智庫的席位，政府部門對關系到社會智庫發(fā)展的核心，如資金分配、政策咨詢以及課題研究等方面的支持也明顯不夠?！闭嚓P數(shù)據(jù)公開程度不夠充分，社會智庫缺少研究的必要數(shù)據(jù)。同時，社會智庫相較于體制內(nèi)智庫還缺少影響政策的途徑。

二是智庫立法不完善，社會智庫籌款存在合法性障礙。社會智庫作為民辦民營的研究機構，在我國屬于社會組織的范疇。適用的法律法規(guī)主要是1998年國務院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》。政府對社會智庫實行“雙重管理”（由登記管理部門和業(yè)務主管單位雙重負責）的制度。必須有業(yè)務主管單位這一要求，無疑是社會智庫合法化的最大困難。許多智庫由于找不到“婆家”，轉(zhuǎn)而工商登記為企業(yè)。成為企業(yè)就意味著社會智庫不能像民辦非企業(yè)那樣接受社會捐贈，還需承擔納稅義務。社會智庫在國際化融資方面存在很大難度和巨大風險，“許多民間智庫在接受國際捐贈甚至國際組織委托項目時都有顧慮或干脆表示不接受境外資金”。

2017年2月，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過了《關于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》，對“社會智庫”給出了官方定義，提出對社會智庫進行“扶持引導”和“規(guī)范管理”。該文件再次重申對社會智庫實行民政部門和業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制。其中，民辦社科研究機構由省（自治區(qū)、直轄市）社會科學界聯(lián)合會擔任業(yè)務主管單位，并由省級人民政府民政部門進行登記；其他社會智庫由其活動涉及領域的主管部門擔任業(yè)務主管單位，并由同級人民政府民政部門進行登記。

三是社會捐贈體制不健全，阻礙社會智庫發(fā)展。目前，我國捐贈方面的法律與美國等發(fā)達國家相比尚不完善。在受贈人、捐贈物、捐贈意圖以及捐贈行為方面的界定“無論立法者還是實務界，對于符合慈善抵扣的公司捐贈構成要件的認識尚不充分”。以受贈人為例，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中對受贈人的界定不清，且范圍狹窄。諸多部委發(fā)布的文件，對合格受贈人的表述更顯得五花八門，不盡一致。同時要求，作為社會團體的受贈人的慈善抵扣資格需要行政審批。以上種種要求對扶持和發(fā)展社會智庫極為不利。

四是智庫的研究理念與實踐品格有待進一步規(guī)范。長期以來，包括各級黨校、政府政策研究室、軍隊研究機構、社會科學院、高等院校以及國有企業(yè)內(nèi)部研究機構在內(nèi)的體制內(nèi)智庫的經(jīng)費來自于政府預算、財政撥款、國有企業(yè)撥款，資金來源非常單一。官方智庫與半官方智庫長期“吃皇糧”，使得體制內(nèi)智庫傾向于揣摩上意進行預設結論的研究，習慣于“命題作文”。而社會智庫經(jīng)費拮據(jù)，缺少影響政策的途徑，為了爭取資金而常常會為“金主”提供滿意的研究。智庫及研究人員的研究理念和目標不明確，缺乏研究者應當具備的研究“風骨”，研究缺乏客觀性、獨立性，社會公信力及影響力較低。

國外智庫經(jīng)驗對我國智庫獨立性的啟示

一是營造創(chuàng)新、包容的社會輿論和政治環(huán)境，推動各類智庫協(xié)調(diào)發(fā)展。美國、英國著名智庫主要為注冊成立的社會智庫。在西方發(fā)達國家，各類智庫中社會智庫在數(shù)量上占比較大。非官方的社會智庫影響力強，在資政啟民方面發(fā)揮了巨大作用。相比之下我國的智庫結構尚不健全，官方智庫獨大，社會智庫發(fā)展緩慢。各類智庫百花齊放、百家爭鳴，有利于保持智庫的獨立性。政府部門和社會輿論要接受研究無禁區(qū)的學術研究理念。政府應當建立平等對話機制，加大購買服務支持力度，開展決策咨詢服務和政策評估服務，引導和扶持社會智庫的發(fā)展。破除“圈子”文化和“官本位”思維，改變過度依賴體制內(nèi)智庫的現(xiàn)狀。完善信息支持政策，加大政務公開力度，使各類智庫的政策研究者都能夠獲得研究所需的準確信息與數(shù)據(jù)。

二是完善智庫相關的法律法規(guī)，促進社會智庫健康發(fā)展。在美國，按照《美國聯(lián)邦所得稅法》對非營利組織的規(guī)定，社會智庫作為非營利組織，免稅這一規(guī)定促進了社會智庫的建立和發(fā)展。對我國而言，需要完善《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》，進一步簡化智庫注冊手續(xù)，放寬準入門檻，減免智庫稅費，減輕智庫負擔。盡快頒布引導和扶持社會智庫的配套政策，并確保相關政策落地。

三是梳理和完善捐贈法律法規(guī)，理順和簡化智庫捐贈的流程和手續(xù)。經(jīng)費來源是影響智庫獨立性最重要的因素。經(jīng)費來源單一，將會導致出現(xiàn)“吃人嘴短，拿人手短”的現(xiàn)象。世界著名智庫大都通過多元化的經(jīng)費來源保持和彰顯自身的獨立性。其中，社會捐贈是拓寬智庫經(jīng)費來源最重要的途徑。與美國相比，我國的慈善捐贈意識欠缺、立法滯后，嚴重影響了智庫的資金籌集。我國在立法方面，亟需進一步明確捐贈行為的要件，簡化相關流程手續(xù)，明確慈善抵扣條件。通過完善法律法規(guī)，不斷鼓勵企業(yè)進行慈善捐贈，培養(yǎng)全社會慈善捐贈意識，引導企業(yè)和個人向智庫等研究機構進行捐款。

四是加強對各類智庫的監(jiān)督管理，研究人員應加強自我管理和約束。關注智政關系中的豢養(yǎng)模式與利益循環(huán)，警惕大資本驅(qū)動下的智庫異化與利益代言。政府應出臺相關的法律法規(guī)，規(guī)范智庫的權利義務。智庫管理部門應當加強對智庫財務狀況的審計及行為的監(jiān)督。此外，研究人員也應提高自身修養(yǎng)，加強自我管理和約束。

在學習和借鑒國外智庫先進經(jīng)驗的同時，我們也要清醒地認識到任何智庫都植根于其所生長的文化、政治土壤，世界上沒有完美的智庫。要破除西方智庫“獨立性”神話，“取其精華，去其糟粕”，批判式地借鑒吸收，探索出一條符合中國國情的智庫發(fā)展之路。