淺談鄰避沖突化解之道

周一博

“鄰避設施”一詞最早于1977年由美國學者O'Hare提出，稱之為“Not In My Back Yard”（NIMBY），是指那些具有負外部性公共基礎設施。這些公共設施因為對所在區域具有一定的負外部性，所以這些項目落地過程中往往會激發當地居民的強烈反對，甚至會引發環境群體性事件，即鄰避沖突。鄰避沖突是當地居民反抗環境不正義危及自身的一種方式，是當地居民對于自身健康、經濟、環境等利益免于遭受風險的防范。究其根源，鄰避沖突主要是公共利益與私人利益之間的博弈。

一、問題的提出

鄰避沖突是社會發展過程中的痛點問題，北京六里屯垃圾焚燒事件、廈門PX項目事件、廣州駿景花園變電站事件、番禺垃圾焚燒等事件不僅抑制了城市完善公共基礎設施，而且在一段時間內造成了嚴重的社會問題。2016年湖北仙桃因垃圾焚燒電廠建設引發了當地民眾集體游行的極端環境群體性事件，部分情緒激動的市民還做出了更加極端的行為，政府被迫宣布停止項目。但事件發生近一年后，2017年5月3日，仙桃垃圾焚燒發電項目作為該市“一號工程”在原址重新啟動建設，2018年4月，項目投產試運行。從一些事例中我們可以看出，如何化解鄰避沖突在現代社會發展中顯得尤為重要。

二、鄰避沖突成因分析

（一）政府決策公信力欠缺

政府未能獲得公眾信任主要在于“關門辦案”，如在廈門PX項目事件中，項目已于2006年11月開工，但公眾得知此事卻是起因于趙玉芬等105名全國政協委員聯名簽署提案，隨后“鄰避沖突”如期而至。同樣在廣州番禺事件、昆明PX項目、成都PX項目等鄰避沖突事件中，政府信息不公開或公開不充分皆是其爆發的重要原因。公眾參與的基礎是政府信息公開，公眾權利意識和環境質量要求的提升也倒逼著政府信息不斷公開。如果公眾的知情權和參與權得不到應有的對待，就會引起公眾對政府的質疑和不滿，政府公信力也就無從談起。

（二）缺乏公眾有效參與

首先，雖然我國《環境影響評價法》《建設項目管理條例》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等均有涉及公眾參與的相關條文，但是現實中政府常常會漠視公眾參與的價值，通過專家意見或者非當地公眾參與沖淡公眾反對意見，導致公眾參與流于形式。其次，公眾參與組織化程度不高、個體利益分散、理性行動能力匱乏、參與方式受限同樣影響公眾參與的實效。

（三）環境成本與收益不公

鄰避沖突是公共利益與私人利益之間的博弈。鄰避設施所產生的效益每個人都有使用權且具有非排他性，但鄰避設施的成本僅由附近居民承擔。這是一種環境利益分配非正義表現，這種環境非正義甚至會影響后代人的環境權益。合理的利益分配方式一般是：誰受益，誰補償。所以，需要科學合理地界定負擔者與受益者的利益關系，以減少設施所在地居民的負擔。

三、鄰避沖突化解之道

（一）完善信息公開和監督機制

目前，在我國環境保護中國家行政權居于主導地位，環境目標的實現與否很大程度上取決于國家環境權的運行狀況。在建設項目前，應組織專家、公眾多方參與規劃。同時，公眾參與的能力大小取決于其所獲得信息的程度，所以政府應積極公開環評文件及其他信息；在建設中，監督建設單位環境保護設施良好并投入使用；在運營中，保障環境設備監管、督促監測數據公開。同時，風險的不確定性也是引起鄰避效應的重要原因，政府和運營方應當建立科學完善的風險管理制度，提高規避和應對風險能力，將責任具體化。

（二）積極引導公眾參與

公眾參與是現代“緩和—參與”型行政模式的必然選擇，實現公眾與政府關系從傳統 “命令—服從”至“合作—參與”的轉變。在這種合作關系中，溝通是其核心機制。通過協商民主的利益表達機制，公眾與政府之間進行充分溝通，一方面能增進雙方理解、信任。另一方面，能充分權衡公眾利益訴求，提高決策的民主性。其次，環境問題具有高科技背景，一般公眾難以形成科學正確的認識，所以政府應當積極對公眾進行科學宣傳和普及、邀請公眾代表實地考察以及群眾自發帶動等方式，幫助公眾形成科學的認識，化解主觀嫌惡情節，減少鄰避沖突的內在動機。同時，還可以領導建設公眾監察團隊，對鄰避設施進行日常監督。

（三）環境補償

環境補償是一種運用其他利益來彌補由于鄰避設施負外部性給所在區域公眾帶來的利益損失，同樣也是環境分配正義的一種體現。通常，環境補償多采用經濟補償。但環境補償不僅限于經濟補償一種手段，還包括設施補償。例如臺灣地區的八里焚化廠，利用垃圾焚燒的熱能為周邊居民免費提供一處溫水泳池。如此一來，具有負外部性的設施通過一定方式所承擔的正外部性也能化解人們的鄰避情節。

（作者單位：河南大學法學院）