城市軌道交通投融資模式選擇探析

陳佳慧 彭舒悅 孫志毅

【摘要】新時期，伴隨我國經濟發展水平的提高，城市軌道交通的需求量也不斷增加，城市軌道交通投融資模式的選擇成為了熱點問題。本文在其他學者的研究基礎上，通過分析以政府出資為主的投融資模式以及PPP、BOT、BT、TOD投融資模式的特點，結合一、二、三線城市的總體發展情況，提出一線城市應選擇以社會資本為主，二線城市應選擇以政府資金與社會資本同時為主，三線城市應選擇以政府資金為主的投融資模式。

【關鍵詞】城市軌道交通 投融資 PPP模式 城市發展

一、引言

城市軌道交通是一個城市的核心基礎建設，屬于準公共產品，因此具有較大的公益性，此外，其還具有投資規模大、建設周期長、資金回收期長、正外部性效應等經濟特性。發展城市軌道交通能夠提高城市競爭力，有利于城市的可持續發展。投融資模式是投融資活動的具體表現形式，包括投融資主體以及投融資方式。

我國城市軌道交通正處于快速發展階段，根據國家發展和改革委員會資料，截至目前，全國有43個城市的城市軌道交通建設規劃獲得批復，規劃總里程約8600公里。城市軌道交通的快速發展需要大量的資金支持，因此在投融資模式的選擇上要考慮多個方面，不同的投融資模式適用的情況不同，首先要了解不同投融資模式的特點，再根據城市經濟的總體發展水平、當地的財政狀況、房地產以及商業發展水平做出選擇。

二、城市軌道交通投融資模式類型

從投融資主體來看，城市軌道投融資模式可以劃分為以政府出資為主的投融資模式和政府與社會資本共同出資的投融資模式兩大主要形式。根據投融資方式的不同，又可以將這兩大主要形式劃分為更為具體的投融資模式。

（一）以政府出資為主的投融資模式

以政府出資為主的投融資模式是最為傳統也是最初實行的城市軌道交通投融資模式，主要依據國家稅收和財政撥款以及以政府信用擔保的貸款作為建設城市軌道交通的資金來源。

1.政府直接投入

政府直接投入是指不依靠社會資金，直接靠地方稅收、地方財政撥款等來建設城市軌道交通，由國家投入運營、國有企業壟斷經營，并由財政補貼實現盈虧平衡，基本上不開放周邊的土地開發權。該模式的優點是投資結構單一，因而投資成本和運營成本都比較低。該模式的缺點是僅僅依靠政府財力，給國家財政帶來巨大壓力，也會影響城市軌道交通建設的時長和質量，如北京地鐵復八線，僅長13.6公里，但由于資金短缺，致使其修建工程長達10余年才得以完工。

2.由政府主導的負債型模式

該模式是政府出一部分資金，剩余部分資金依靠政府信用提供擔保，以發行債券、銀行貸款等方式籌集。該模式的缺點是融資成本比較高，雖然減輕了一時的資金壓力，但后期還款和利息的支付會加重國家和企業的負擔，政府要持續支付財政補貼，以保證后續工作的正常進行。但是同第一種模式相比，在大力建設城市軌道交通、急切需要資金但資金短缺的情況下，該模式在緩解財政壓力方面仍有一定的積極作用。

（二）政府與社會資本共同出資的投融資模式

由于財政資金難以滿足當今城市軌道交通建設的資金需求，因此在以政府出資為主的投融資模式的基礎上，發展出了政府與社會資本共同出資的投融資模式，倡導投資主體和投資渠道的多元化，打破了以往傳統的單一投資主體結構。政府與社會資本共同出資的投融資模式主要可以概括為以下四種：PPP模式、BOT模式、BT模式以及TOD模式。

1.PPP模式

PPP（Public-Private-Partnerships）模式，譯為“公私合伙制”，即政府將部分責任以特許經營權的方式轉移給社會主體，并與之建立“分擔風險、共享收益”的合作伙伴關系。PPP模式最先由英國政府于1982年提出，在國際上推行已久，但在2003年才真正在中國得以運用，如北京地鐵四號線的建設。

PPP模式能夠在一定程度上減輕政府的財政負擔，實現了投資主體的多元化。但PPP由于引進時間較短，國家還沒有一套完整的法律體系對其進行約束，同時也沒有完整的運行體制控制其運行方式，可能會存在虛假招標、借PPP模式變相舉債融資的現象，同時現有的審批模式與PPP模式之間存在沖突。

2.BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）模式，譯為“建設-運營-移交”，是指由其所在的當地政府對本項目進行特許，與非政府或私營企業簽訂授予特許權的協議，由企業負責軌道交通的建設，提供資金，企業以特許期限（通常為30年）內軌道交通的盈利作為回報，特許期滿后，企業將本項目移交給政府。一般認為PPP模式包含BOT模式，雖然BOT模式是PPP模式的一種衍生物，但二者之間仍存在一定程度上的差異。PPP模式實質上是政府和企業同時對項目負責，共同參與投資并承擔項目風險；而BOT模式則是政府將權利授予企業，企業幾乎承擔所有風險。

BOT投資模式有效地緩解了政府部門的投資壓力，同時也分散了政府投資的風險。由于獲得特許權的企業不僅可以為國企，也可以為外企，因此，在運用外資建設軌道交通的同時，還可以學習和吸收國外先進的技術和管理經驗。

在我國，BOT模式已經得到了成功的運用。如深圳地鐵四號線二期工程，采用了BOT模式，深圳市政府將特許經營權授予港鐵，由其負責四號線二期工程的全額投資，同時保障運營，取得了前所未有的成效。

3.BT模式

BT （Build-Transfer）模式，譯為“建設-移交”，是BOT模式的一種變形。在軌道交通項目建設的初期，項目由企業承包進行投資和建設，建設完畢并驗收合格之后，企業再將其有償移交給政府，實現項目所有權的移交，由政府進行后續的運營管理。

BT投資模式也能夠緩解政府資金不足的問題，分散投融資風性，引進先進的技術和方法，確保軌道交通建設的快速、有效進行，同時由于企業承擔了建設初期的所有工作，負責提供人力和物力，從而可以在一定程度上節約成本。BT模式的缺點和BOT模式大致相同：第一，前期準備的工作量大，增加了時間和金錢成本；第二，投資企業需要籌集和投入大量資金，因此會承擔更大的風險；第三，對于政府來說，選擇一個合適的投資企業至關重要，所以，在某種程度上來說，政府也會承擔一部分建設風險。

目前，在我國建設地鐵的城市中，有不少利用BT模式融得資金的地鐵線路，如北京地鐵奧運支線融資143億，深圳地鐵五號線融資120億等。

4.TOD模式

TOD （Transit-oriented development）模式，譯為“公共交通導向”的開發模式，即以公共交通為樞紐，綜合建設周邊環境，以城市軌道交通的站點為中心，以十分鐘以內的步行路程為半徑建立慢行空間，在此發展集商業、文化、教育、居住等為一體的城區。TOD的概念由新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普提出，是新城市主義最具代表性的模式之一，提倡土地的綜合利用。我國約16年前引入該模式，并在部分發達城市進行規劃、試驗，其中深圳市效果顯著，香港政府更是將其運用得當，建立了較為成熟的運行體系。

TOD模式不同于以上三個模式，以上三個模式是在建設之前的投融資，而TOD模式則是在城市軌道交通建成之后，根據城市軌道交通的正外部性效應，充分開發和利用軌道沿線周邊的土地資源，由土地增值效應和經營所得的收益反哺城市軌道交通來實現融資。

TOD模式屬于較為理想化的一種融資模式，如若開發城市經濟水平不佳或是開發區域商業發展不景氣，那么周邊所得收益就不能彌補軌道交通建設的資金空缺。目前，我國內地對TOD模式的運用還不夠成熟，一方面沒有相應的法律法規加以約束，另一方面也沒有相應成熟的開發模式。但根據香港政府的經驗，可以看出TOD模式通過綜合開發土地資源，能夠使各相關利益方的效益最大化。

三、不同城市對城市軌道交通投融資模式的選擇

為了解決日益增長的人口數量和規模有限的交通運輸之間的矛盾，并在一定程度上緩解道路交通擁堵問題，城市軌道交通的建設越來越重要，不僅只有北上廣深等特大城市需要軌道交通，其余城市的軌道交通建設也被提上日程（表1）。在城市發展的不同階段，政府和企業所能提供的資金和資源支持各不相同，因此最終可供選擇的投融資模式也不相同。

1.一線包括超一線城市應以社會資本為主，財政資金為輔

一線城市的經濟體系發展良好，政府和企業都有著優越的財力基礎，尤其是社會資本財力雄厚，且城市軌道交通的建設發展已處于中后期階段。根據中國城市軌道交通協會披露的發展報告，一線城市修建的地鐵數量最多、申請在建的數量也最多，單一投資主體無法滿足修建眾多城市軌道交通的資金需求。因此，一線城市的軌道交通的投融資模式已經脫離了最初的完全由政府財政全額負擔投資模式，并逐漸從政府主導的負債投資模式轉型成為了現在的政府主導市場化投資模式，企業成為資金來源的主體，如北京地鐵建設初期政府的投資比例達100%，后期的4號線就采用了PPP市場化投資模式。

此外，由于發展速度較快，城市房價高昂，普遍大于50000元/平米，通過開發土地可以獲得巨大的利潤。再加上軌道交通體系也較為成熟，一線城市對于軌道交通的投融資也采取了TOD模式，運營地鐵的企業獲得了周邊土地的開發使用權，對地鐵周邊的土地資源進行合理的開發利用，形成強大的現金流和資產，如深圳的部分地鐵就是利用這種模式，開發和運營周邊土地的收入可以滿足軌道交通線路建設所需的投資。這種開發模式推動了城市經濟的發展，更重要的是通過開發獲得一定的產出和收益，再用于軌道交通的建設和持續運營，形成良性循環。因此，對于一線城市來說，通過市場化的方式，引入社會資本對其建設進行投資，不僅可緩解政府財政資金的壓力，同時還可使軌道交通的規模不斷擴大。

2.二線城市應以財政資金與社會資本同時投入為主

二線城市的經濟發展較為穩定且呈上升趨勢，有著較好的財力基礎。但由于二線城市相較于一線城市來說，客流量較少，出行距離總體較短，其軌道交通發展階段還處于早期或中期，整體發展體系并不成熟，同時房地產、商品經濟的發展不如一線城市，無法實現TOD模式的自給自足，需要政府和社會企業共同承擔起促進軌道交通發展的責任。因此，二線城市的軌道交通投融資模式并不是政府直接全額投入資金的模式，而是政府在出資的同時，還要提供擔保，引入企業投資，即政府主導的負債型模式。

由于二線城市的發展狀況也較為迅速，城市房價近兩年來持續上漲，大多數都突破了30000元/平米，因此，軌道交通企業可獨立或與其他企業合作，對軌道交通的上蓋及周邊土地進行開發利用，形成企業的部分現金流和資產。這對于城市軌道交通的發展起到了不可替代的支撐作用，不僅彌補了政府出資的不足，而且為企業籌資融資提供了資本，同時打造了企業自身的品牌和名譽，實現了雙贏。

從二線城市的發展情況來看，經濟發展越來越快，部分城市客流量不斷增加，目前的軌道交通情況已無法滿足發展所需。因此，要想使軌道交通更進一步發展，政府不能像一線城市一樣只提供少量資金，而是應該投入部分建設所需資金，同時需要部分承擔軌道交通運營的費用，如借款利息、設備更新等，并提供擔保引入債務資金。同時，要想提高客流量，企業就應該開發軌道交通各站點的土地資源，獲取收益，形成較為穩定的現金流。在政府和軌道交通企業的共同努力下，二者各盡其職，發揮各自的功能和優勢，將軌道交通發展推向更成熟的階段。

3.三線城市應以財政資金為主，社會資本為輔

相對于一線和二線城市來說，三線城市的經濟發展較為緩慢，財力基礎也比較有限。受經濟、地域、人口的限制，軌道交通的發展還處于起步階段或早期，并沒有形成一個完整的發展體系，客流量也處于較低水平，這就導致只有極少數的外部企業愿意投入資金，當地政府則需要擔負起更多的責任和壓力。所以，三線城市的軌道交通投融資模式大多數都是政府為投資的主體，承擔起軌道交通建設所需要的大部分資本，也就是政府財政直接投入模式，

同時，由于經濟發展水平較慢，三線城市的房價較低，平均僅為8000元/平米，同時客流量較少，對于企業開發軌道交通上蓋及周圍的土地來說，不僅需要資金，能獲取的凈利潤也是有限的，這也就大大削弱了周邊開發和經營對于軌道交通發展的支撐作用。因此，選擇性的開發利用就成為更好的選擇。

對于三線城市來說，政府尤為重要。在軌道交通建設期，政府不僅要承擔大部分建設資金，還要負責運營期間的各類費用和追加投資。但由于政府用于公共基礎設施建設方面的資金有限，所以城市軌道交通的發展也會相應受到一定程度的限制，軌道交通企業可以通過對交通樞紐地區或中心區嘗試進行綜合開發，在獲得一定凈利潤的同時，培養初步的物業開發能力，為今后的軌道交通體系發展和實施“地鐵十物業”模式提供良好的基礎。總之，三線城市的軌道交通建設應結合政府資金情況，做到量力而行，避免給政府和城市發展造成太大的壓力和負擔。

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