政府購買公共體育服務的風險及防范措施

謝葉壽　陳鈞

摘 要：通過理論分析，并結合江蘇省常州、泰州、常熟，安徽省蕪湖等地公共體育服務購買實踐的調查，對政府向社會力量購買公共體育服務可能存在的風險進行梳理，并根據問題提出相應的風險治理措施，為政府創新服務供給方式和公共體育服務供給健康發展提供理論支撐。認為主要存在風險為：1）公共體育服務購買主體公共責任的轉嫁與偏離風險；2）公共體育服務承接組織公共責任偏離；3）公共體育服務供應方壟斷風險；4）政府關系嵌入使得公共體育服務購買產生投射效應和慣性效應風險。針對存在風險提出防范措施 ：1）完善政府購買公共體育服務的法律與制度；2）倡導公共服務精神，培育公共體育服務文化；3）提高政府體育職能部門的行政職能；4）加強購買主體的自主性建設。

關鍵詞：公共體育服務；政府購買；體育社會組織；風險；防范措施

中圖分類號：G 80-053 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract：Through the theoretical analysis and combining the investigation of the public sports service purchase practice in Changzhou， Taizhou and Changshu of Jiangsu Province and Wuhu of Anhui Province， the possible risks of the governments purchase of public sports services to the social forces are combined and the corresponding measures of risk management are put forward according to the problem.The main purpose is to provide the theoretical support for supply mode of government innovation service and healthy development of public sports service. The main risks are as follows：1） the transfer of public responsibility for public sports services and the risk of deviation； 2） the public sports service to undertake the public responsibility deviation； 3） the risk of supplier monopoly in public Sports service；4） the embedded government relationship resulting in the public sports service purchase projection effect and inertia effect risk. Prevention measures for the existence of risks include： 1） to improve the law and institution for the government to buy public sports services；2） to promote the spirit of public service and to cultivate public sports service culture；3） to improve the administrative function of the government sports functional departments； and 4） to strengthen the autonomy construction of the purchase main bodies.

Keywords：public sports service； government purchase；sports social organization； risk； preventive measures

向社會力量購買公共體育服務是目前我國各級政府向社會供給公共體育服務的主要方式。其內涵是在公共體育服務生產與供給相分離的前提下，政府不直接生產公共體育服務，而是通過市場機制選擇體育類組織、事業單位、企業等對象作為服務的生產者，并根據承接組織生產的服務質量和效果支付資金，從而完成公共體育服務供給[1]。公共體育服務購買供給從服務的供給側進行改革，改變公共體育服務政府單一供給的現狀，發揮社會多元主體的力量。經過近幾年的實踐，公共體育服務購買供給規避了政府和市場單一供給的缺陷，推動了公共體育服務的均等化和多元化的實現，取得了良好的社會效果[2-3]；但是，由于該項供給方式實施時間不長，制度的內外環境發展不夠完善，在實踐過程中還存在諸多問題。例如：購買市場發育不成熟，服務購買的運行機制不順暢，參與服務購買的主體力量薄弱，尤其作為主要承接主體的體育社團、協會等組織不僅表現為數量較少，而且大部分是依附于政府而存在[4-5]。更重要的是，政府購買應在市場競爭環境下才能發揮良好的效果，但是在實際購買過程中競爭性購買往往占據少數，大部分是一種相互依賴型的非競爭性購買模式。這致使政府購買公共體育服務行為的實施出現了困境和不確定性，易使購買主體之間的職責邊界模糊，影響購買供給的健康發展。本文通過理論分析，并結合江蘇省常州、泰州、常熟，安徽省蕪湖等地公共體育服務購買實踐的調查，對地方政府向社會力量購買公共體育服務可能存在的風險進行梳理，并根據問題提出相應的風險治理措施，為政府創新服務供給方式和公共體育服務供給健康發展提供理論支撐。

1 政府購買公共體育服務的風險分析

1.1 公共體育服務購買主體公共責任的轉嫁與偏離風險

政府購買公共體育服務，從行為本質上看，是政府采用市場機制將公共體育服務的生產權委托給體育社會組織，由該類組織進行生產，政府作為委托者主要肩負著組織、購買、監督與評價的職責；但是，從對常州、常熟、蕪湖等幾個城市的調查情況來看，不管是地級市的常州市、泰州市或縣級市的常熟市，由于人力和經費等原因，在公共體育服務的購買過程中，政府的組織、監管與評價等職責的履行表現為投入不大、力度薄弱，甚至存在缺失的現象。其購買形式表現為一種“卸包袱”式的購買。在購買實踐中，政府不僅將公共體育服務的生產權通過購買進行了轉讓，而且還將公共體育服務的組織、監管等職責也放權給體育社會組織，實施的是完全放手的購買。例如某市目前所有的體育舞蹈、健美操的比賽組織和舞蹈文化推廣等活動都是由市健美操協會全權負責。這種管理方式雖然在某種程度上可以增加社會組織的自主權，但也導致在缺乏政府監管的前提下健美操協會壟斷購買市場，難以形成競爭性購買，服務質量難以保障，并且在監管缺失的情況下不利于組織的健康成長。“完全放手”的購買淡化了政府的主體責任。

此外，在公共體育服務購買內容的選擇上，也出現與現實需求發生偏離的現象。主要表現為一些購買項目的選擇上往往并不是以追求滿足居民的現實體育需求作為主要動力來確定購買內容。例如所調查的某市某縣政府購買的半程馬拉松賽，其購買目的主要是為了對城市的宣傳，公益性退而居其次。政府購買公共體育服務不是出于對經濟效益和社會效益的追求，其行為的價值目標發生了偏離[6]。

1.2 公共體育服務承接組織公共責任偏離

政府向體育社會組織購買公共體育服務，從委托代理理論來看，是購買者——政府、承接者——體育社會組織和消費者——公眾三元主體之間權力的委托與代理，主體之間通過委托代理關系實現自身的權益；但是，由于委托者和代理者主體之間存在偏好沖突、信息不對稱、承擔的風險大小不對等因素，在“經濟人”的假設前提下，代理人在接受委托的過程中，有可能出現以損害所有者或其他相關主體的利益為代價而追求自身利益最大化的投機性自利行為[7]。加之，當前服務購買的制度不完備、外部監管不到位，這種多重代理關系易導致主體價值目標的錯位。在購買過程中，由于目前我國體育協會、社團及俱樂部發展還不夠成熟，購買關系中的體育社會組織往往在行為的利益取向上傾向于合同的管理人員和組織自身的利益。結果導致服務承接者的服務供給目標傾向于服務供給的象征意義，忽視了公共體育服務終端消費者的需求，組織意義遠大于公共責任目標。這種情況在所調查的地市表現得比較突出，特別是一些私營企業在承接服務的過程中，主要考慮的是組織的經濟成本、形象等自身的利益，往往對公眾參與的規模、服務效果和便捷性考慮欠缺。

1.3 公共體育服務供應方壟斷風險

政府購買公共體育服務效益實現的關鍵之一在于要有適合的購買模式，縱然目前政府購買存在非競爭性體制內委托購買、非競爭性體制外委托購買、競爭性招標購買等多元化的購買模式；但是，在實際購買過程中不管是采用哪種購買模式都可能遇到實際操作的困境。就目前我國各級政府購買的現狀來看，公共體育服務購買系統內還無法達到已界定的公共體育服務內容、足夠的購買資金、公開透明的招投標、監管及客觀績效評價等的充分條件。正如某市體育局群體處相關負責人所言，目前體育服務購買的最大問題是監管不到位和績效評價難以實施。

由于目前我國政府購買公共體育服務的時間比較短，服務購買機制尚不完善，在服務的信息公開、項目招投標制度、監管等方面還存在不足，將會導致政府購買公共體育服務集中到某一個供應方手中，易產生“供應方壟斷”風險[8]。

1.4 政府關系嵌入使得公共體育服務購買產生投射效應和慣性效應風險

關系嵌入是指單個行為主體的經濟行為嵌入與他人互動所形成的關系網絡。關系嵌入的結果是“投射效應”和“慣性效應”的出現[9]。目前，我國各級政府向體育社會組織購買公共體育服務過程中關系嵌入是購買行為中普遍存在的現象。具體到實際購買過程中主要表現為政府體育職能部門的行為嵌入到與體育社團、協會和俱樂部等組織互動所形成的關系網絡中。在當前我國政府以非競爭性購買為主要購買模式的情況下，政府的行為嵌入到體育社會組織中，在一定程度上促進了購買主體雙方相互交流和發展信任關系。關系嵌入發揮著一定的治理效應，但是這種基于人際信任產生的合作并不能取代基于制度信任產生的合作，而基于制度信任才是政府購買公共體育服務走向規范化的關鍵[9]。例如某市體育職能部門購買市體育舞蹈協會舉辦的常州市舞蹈大賽案例研究表明，體育職能部門的負責人和舞蹈協會負責人之間的相互實質性溝通，以及個人私交在服務購買過程中發揮著重要作用。即組織關系嵌入導致政府將內部的科層組織關系投射到與體育社團、協會與俱樂部的關系中，使這些組織缺乏獨立性，產生投射效應。特別是在非競爭性購買模式中，體育社會組織和政府之間是緊密依賴的關系，尤其是一些單項體育協會與政府部門之間表現為一種“上下級”關系，體育社會組織在資金、人事、服務安排等方面都受到政府影響，如政府向各單項體育協會進行的體育服務購買，并且關系嵌入容易形成合作慣性。政府向體育社會組織購買公共體育服務是一種契約購買行為，其前提條件是買賣雙方獨立，通過競爭性招投標方式產生服務生產方；但是，由于關系嵌入，當政府需要再次購買同一公共體育服務時，往往會首先考慮以前的合作對象，由此產生合作慣性，使得政府購買公共體育服務這一本質上的競爭性契約行為缺失了市場競爭這一前提。例如某市政府舉辦各項長跑運動委托某市陽光跑步俱樂部就是合作慣性的一種體現。

2 政府購買公共體育服務的風險防范措施

2.1 完善政府購買公共體育服務的法律與制度

法律與制度通過提供行為規則和建立一個互動的結構來減少行為的不確定性[10]。為規避公共體育服務購買中的偏離行為，其首要任務應制定系統的、完善的服務購買法律和規章制度。通過相應的法律與制度確定政府與體育社會組織在購買過程中的地位，明確雙方的權利與義務，界定政府職能部門與體育社會組織的權利邊界等。只有在完善的購買制度的前提下，才能促進購買主體之間依法、高效、有序地參與公共體育服務供給，從而降低購買中存在的風險。如果制度源頭問題得以解決，政府向體育社會組織購買公共體育服務中諸如購買主體資格、購買內容、購買對象、資金來源、購買規程、合同管理和監督、評估等基礎性問題便得以清晰，則可降低購買中存在的風險。

首先，在服務的指導層面，建議將政府向體育社會組織購買公共體育服務的相關內容補充進相關法律法規中。在公共財政制度方面，需要把政府向社會組織購買公共體育服務的內容納入財政預算的范圍，并且規定相應的財政支出和管理制度。在稅法方面，社會組織提供公共體育服務納稅過程中應嚴格區分營利性組織和非營利性組織、公益性和非公益性組織之間的稅法標準。

其次，在服務購買的實質規則層面，應明確政府購買公共體育服務項目的選取原則、范圍和標準，承接組織的選取原則與方法，不同層級與類別的公共體育服務購買制度，體育社會組織承接公共體育服務的資質認證辦法等。

再次，在服務購買的具體操作層面，從服務購買的組織、監管、評價等各個環節制訂完善的政府購買公共體育服務的方式和程序、招投標辦法、資金審核與管理辦法、績效評估方式與標準、公共體育服務的監督管理辦法和承接主體退出機制與辦法等。

2.2 倡導公共服務精神，培育公共體育服務文化

在法律與制度保障的前提下，政府購買公共體育服務還應倡導公共服務精神，限制購買主體狹隘的個體利益觀和局部利益觀，培育公共體育服務文化。

首先，培育購買者和生產者的責任意識和奉獻精神。為社會提供公共體育服務，體育社團、協會、俱樂部等組織應強化社會責任意識，積極參與到公共體育服務供給過程中 。雖然公共體育服務供給主體也是“經濟人”，但政府職能部門和體育社會組織在提供公共體育服務中追求利益時，應以滿足公眾利益為前提，有助于促進或至少無損于公眾體育利益。

其次，要加強服務購買主體的社會倫理教育。通過教育促進體育社會組織樹立社會責任感和強化職業操守與職業道德，使合作雙方的主觀責任（即信仰、感情及態度等）與客觀責任（即職責和義務）結合起來，強化政府和體育社會組織對自身責任的回應性。

其三，加強政府與體育社團、協會與民辦非營利組織之間的信任、團結和協作。政府向體育社會組織購買公共體育服務的關鍵應加強政府與承接主體之間的有效協作。這需要政府與承接組織彼此信任，通過在購買過程中的相互合作來增進彼此的理解，最大限度地發揮政府與體育社會組織雙方合作的優勢。例如可通過向體育社會組織提供場館設施、資金、體育信息服務、大眾體育指導員的培訓等支持性服務，關注并投資非營利組織的能力建設[11]。

總之，只有政府與體育社會組織具有高度的公共服務精神和公益性，并且合作主體之間形成團結合作的伙伴關系和服務社會的責任意識，公共體育服務的購買主體才能更好地發揮效能，提升對公眾體育利益的滿足程度。

2.3 提高政府體育職能部門管理人員的行政能力

政府購買公共體育服務，改變了公共體育服務單一的供給方式，發展成為政府、市場和社會組織的多元化供給。服務供給方式的改革弱化了政府職能部門的服務生產職能，但對政府的宏觀調控和管理等職責提出了新的要求。從公共管理學角度來看，不僅需要政府職能部門的行政目標轉向和行政職能重新定位，而且對體育部門人員的行政方式、行政手段和行政能力提出了新的挑戰。當前，在我國購買制度不健全、承接組織數量較少、能力較弱的情況下，政府職能部門不僅要肩負服務購買的組織與監管職責，還應加強體育社會組織培育和關系協調的職責。而且在“互聯網+”背景下，各級政府體育管理部門要建立公共體育服務購買的治理理念、治理手段和治理過程的變革與優化的意識。這需要政府管理人員必須掌握適應新的工作要求的宏觀管理技能，有效組織和管理公共體育服務的購買，降低服務購買風險。例如，以契約為主要形式的合同制購買需要管理人員具備合同的管理與監督能力，政府、市場和社會形成的多元合作網絡關系，需要人員具備與社會、市場領域中眾多組織進行溝通與協商的能力、處理糾紛與矛盾的能力等。

2.4 加強購買主體的自主性建設

根據學者張建城的觀點，市場主體的自主性主要體現在2個方面：1）市場主體能否根據交換者自身的意志自由流動，自主支配自己；2）對交換的標的物是否具有自主的支配權 [12]。在政府購買公共體育服務這一系統內，其參與服務購買的主體的自主性主要指進入公共體育服務市場的公共體育服務購買者——政府和公共體育服務生產者——體育社會組織具有自我管理和自主經營的權利。對于政府而言，其自主性建設主要體現在各級政府能夠相應根據各轄區的體育文化特點和地區經濟實力，結合公眾的實際體育需求，自主決定購買內容。而對于體育社會組織而言，其自主性建設表現為在公共體育服務市場中體育社會組織具有獨立法人地位，能夠獨立承擔購買公共體育服務過程中的民事責任，自主經營、自主發展、自負盈虧。體育社會組織作為購買市場中的一個市場主體，只有能自主決定生產什么、如何生產、生產多少及產品的價格等，并且能以獨立法人實體來承擔在購買公共體育服務過程中的獎懲和相應民事責任，才能更好地完成服務的生產。

3 結束語

由于目前公共體育服務購買內外環境不成熟，政府在實施購買公共體育服務的過程中產生了一定的不確定性和潛在風險。諸如政府體育職能部門責任偏離、非營利組織公共倫理缺失、機會主義、購買成本增加和非營利組織被嵌入等風險。實行政府向社會組織購買公共體育服務對促進政府職能轉變、推動市場和體育非營利組織的發展具有明顯的效應；因此，在實行政府購買公共體育服務的過程中，為確保供給制度的健康運行和克服服務購買風險的發生，不僅應完善相關的法律與規章制度，還應針對購買主體的責任界定、能力提升等方面加大工作力度。

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