全面依法治國之“全面”闡釋

楊在平

〔摘要〕 闡釋好“全面”，是推進全面依法治國的基礎性和前提性工作，是深刻領會和把握全面依法治國的題中應有之義。全面依法治國之“全面”主要體現在：中國特色社會主義遵循法治邏輯的全面展開，法的中國化表達的全面體現，法的主體性的全面建構，法的作用領域的全面覆蓋和作用方式的全面體現。

〔關鍵詞〕 全面依法治國，法的中國化表達，法的主體性，法的作用

〔中圖分類號〕D90 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）04-0107-08

從黨的十八大報告正式提出全面推進依法治國，到黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）圍繞“全面推進依法治國”作出一系列重大戰略部署，再到黨的十九大報告進一步強調“全面依法治國”，“全面”已成為中國法治建設的關鍵詞。“全面推進依法治國，要求把法治建設事業視為一個龐大的系統工程，統籌考慮法治建設的內部要素與外部要素，使依法治國基本方略能夠得到全面有效落實。” 〔1 〕為此，從法治建設的內部要素與外部因素兩個方面深刻理解和把握“全面”，作為全面依法治國的一項基礎性和前提性工作，是深刻領會和把握全面依法治國的題中應有之義。

一、中國特色社會主義遵循法治邏輯的全面展開

中國特色社會主義和中國的法治建設都開啟于1978年的改革開放這一歷史起點，從這一歷史起點開始，中國特色社會主義遵循法治邏輯呈現出全面展開的態勢。所謂中國特色社會主義遵循法治邏輯，是指改革開放以來，在中國語境下，通過法治話語體系、制度體系和具體實踐對中國特色社會主義進行全面塑造的過程。

（一）由“無法可依”向“法制”的歷史性轉變。中國特色社會主義和中國的法治建設都開啟于十一屆三中全會這一特定歷史節點。十一屆三中全會之所以是一個特定歷史節點，是因為以這一重要歷史時刻為標志，中國特色社會主義遵循法治邏輯開啟了自己的歷史進程。正是通過這一歷史進程，不但在時空格局上把中國特色社會主義與法治建設聯結在一起，而且從內在結構上，中國特色社會主義與法治的關聯不斷向深度和廣度延伸，這種延伸首先經歷的是由“無法可依”向“法制”的歷史性轉變。中國特色社會主義遵循法治邏輯由“無法可依”向“法制”的歷史性轉變，集中體現在這樣四個方面：其一，從總結歷史經驗教訓的角度看，改革開放以前，中國的法制建設經歷過艱難曲折的歷史，其間，雖然有過頒行《五四憲法》的輝煌成就，但逐步走向法律虛無主義是基本趨勢，“文革”期間，更是有過法制遭到嚴重破壞，人民群眾的生命財產得不到法律保護的慘痛教訓。鑒于此，十一屆三中全會選擇法制是對過去歷史經驗教訓進行總結得出的基本結論，是對過去一度時期特別是“文革”期間“無法可依”狀態的歷史回應，其目的是使國家恢復正常秩序。其二，從政治的角度看，十一屆三中全會以前的中國是一個民主遭到嚴重破壞的中國，十一屆三中全會選擇法制就是為了給民主提供保障。正如全會所強調的那樣，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。” 〔2 〕11其三，從現實的角度看，十一屆三中全會選擇法制也是為了給改革開放和中國特色社會主義事業提供基本保障。改革開放是對中國社會特別是經濟領域影響深遠的重大變革，這樣一場變革要想正常有序地進行下去，必須有法制提供保障。正因如此，我們黨在改革開放之初就敏銳認識到法制對改革開放的保障作用，這主要體現在鄧小平的“兩手抓，兩手都要硬”的重要思想中。如鄧小平強調：“我們要有兩手，一手就是堅持對外開放和對內搞活經濟的政策，一手就是堅決打擊經濟犯罪活動。” 〔3 〕404 “搞四個現代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制。” 〔4 〕152 其四，從法治的角度看，這一歷史性轉變遵循的是法治的基礎邏輯，是一種“法制主導”的單線條邏輯，遵循這一邏輯，首先解決的是有法可依的問題。“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”就是這種“法制主導”的單線條邏輯最直接的體現。

中國特色社會主義遵循法治邏輯經歷“無法可依”向“法制”的轉變是由中國特色社會主義和法治建設在起步階段所面臨問題的直接性、現實性和對法治認識的局限性所決定的，是中國特色社會主義和法治建設所經歷的必然環節。但與此同時，回顧和總結改革開放40年的歷史，可以得出，正是因為在改革開放之初，我們黨就高度重視法制的作用，才不但走出了過去那種大起大落的“運動式”治理的誤區，而且為中國法治建設遵循“路徑依賴”邏輯逐步走向成長，中國的改革開放始終在正常秩序中穩步推進奠定了重要制度基礎。

（二）由“法制”向“法治”的歷史性轉變。以黨的十五大的召開為標志，中國特色社會主義遵循法治邏輯開啟了由“法制”向“法治”轉變的歷史進程。黨的十五大報告第一次把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為黨領導人民治理國家的基本方略提了出來。強調“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。” 〔5 〕黨的十五大報告 “以如此集中的篇幅反復強調 ‘依法治國和建設社會主義‘法治國家， 并以黨的代表大會這樣的權威性來確認和突出‘法治 概念， 這是非同尋常的，史無前例的” 〔6 〕。

中國特色社會主義遵循法治邏輯由“法制”向“法治”的歷史性轉變，對中國特色社會主義和中國法治建設都具有里程碑意義。就中國特色社會主義層面而言，隨著法律向國家政治、經濟、文化和社會領域的不斷延伸，中國特色社會主義的法治容量大大拓展，法治面相越發凸顯，在質和量兩個方面都對中國特色社會主義產生了明顯影響，從而使得社會主義第一次與法治保持如此緊密的關聯；就法治層面而言，“法制”向“法治”的轉變，至少有這樣三重意義：一是在新民主主義時期直至新中國成立初期，我們黨雖然經歷過重視法制的歷史，但也經歷過法律虛無主義的歷史，由于“法制”向“法治”的轉變，明確了法律的權威性和主導性地位，從而徹底改變了這種法律虛無主義的命運。二是近代以來，中國雖然有過清末政權企圖通過立憲、大量移植西方現代法律制度變法圖強的努力，但是，因為受制于時代局限，不但變法沒能成功，苦心經營的封建政權也在風雨飄搖中走向覆滅。由于“法制”向“法治”的轉變，是中國共產黨帶領人民作出的自覺選擇，從而徹底改變了近代以來由于實力不濟、受制于人、被動選擇的命運，真正走上了立足中國國情、遵循規律推進法治建設的正常道路。三是幾千年的中國歷史，統治階級基本上遵循的是“禮法并用、德主刑輔”的治理格局，在這種治理格局中，法律一直處于從屬地位，發揮的是工具性作用。由于“法制”向“法治”的轉變，是國家治理體系和治理能力的一場深刻革命，從而徹底改變了幾千年來的中國傳統關于法的觀念和國家治理的方式，進而為實現國家治理體系和治理能力現代化提供了基本的路徑選擇。

（三）由“法治”向“全面法治”的歷史性轉變。以黨的十八屆四中全會通過《決定》為標志，中國特色社會主義遵循法治邏輯進入全面化階段。這主要體現在四個方面：其一，本質是事物的內部聯系，是決定事物性質和發展趨向的東西，從本質層面把握中國特色社會主義，就是抓住了中國特色社會主義最根本的方面。《決定》中“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”的重要論斷，不但從更高的站位揭示了法治對中國特色社會主義和中華民族偉大復興至關重要的作用，而且從本質層面揭示了法治與中國特色社會主義的必然聯系。黨的十九大報告提出的“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”的重要論斷，則是在深化對法治重要性認識的基礎上，進一步突出了法治與中國特色社會主義的內在關聯。這意味著，“全面依法治國”已經成為衡量中國特色社會主義的根本標準，堅持和推進“全面依法治國”，就是在堅持和發展中國特色社會主義。將法治與中國特色社會主義的關系提升到如此緊密和重要的高度，反映出我們黨對法治重要性認識的進一步升華。其二，《決定》關于“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”的重要論斷把中國特色社會主義遵循法治邏輯推向最高法層面。眾所周知，憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，“首先要依憲治國”“首先要依憲執政”，就是對憲法最高法、根本法地位的宣示。然而，僅僅止步于此還不夠。因為這樣的認識，仍然局限于憲法的一般性價值，還沒有揭示出憲法與中國特色社會主義的內在關聯。事實上，回顧改革開放40年的歷史，我們完全可以得出，憲法變遷與中國特色社會主義的成長保持著高度的同步協調關系，憲法變遷的歷史就是一部與中國特色社會主義深度融合的歷史。迄今，經過五次修憲，憲法的中國特色社會主義的容量越來越大，中國特色社會主義的品質也越來越突出，依憲治國、依憲執政也越來越有了堅實的現實基礎和明確的法治基礎。2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》雖然是對憲法的局部修改，但就其實質內容而言，這些局部修改，關涉堅持和發展中國特色社會主義的政治、經濟、社會、文化、生態、黨建等各個領域，是順應新時代發展需要，與中國特色社會主義的一次無縫對接，這樣的無縫對接，在最高法層面反映了全面依法治國與堅持和發展中國特色社會主義的內在關聯，使1982年憲法客觀上成為一部新時代中國特色社會主義憲法，依憲治國、依憲執政就是在堅持和發展中國特色社會主義，也有了全面、徹底和系統的憲法和法律依據。其三，《決定》關于“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的重要論斷中，“建設中國特色社會主義法治體系”著重于從制度層面明確這一目標，“建設社會主義法治國家”則著重于從總體國家層面明確這一目標，“建設社會主義法治國家”目標的確立，賦予中國特色社會主義全面系統的法治特質，從而使社會主義法治國家成為中國特色社會主義明確的目標追求。

中國特色社會主義遵循法治邏輯由“法治”向“全面法治”的歷史性轉變，對于人類法治建設具有特別重要的意義。中國追求法制現代化，雖然已有一百多年的歷史，但駛入正途卻是始于改革開放。改革開放40年的歷史表明，中國法治的成長進步，來源于內部和外部兩方面力量的支撐。就內部力量來說，中國的法治建設，始終注重把現代法治所必須堅持的基本原則、理念、價值、方法等同中國實際結合起來，致力于現代法治的本土化再造，從而走出了一條既符合法治發展規律、又具有中國特色的法治發展道路，這樣一條法治發展道路，在汲取人類法治文明成果的基礎上，進一步對人類法治文明作出了中國貢獻。就外部力量來說，弱國沒有法治，依法治國之所以能夠走向全面，是由于中國社會的發展在走向全面。中國法治建設不斷取得進步的一條重要經驗，就是把推進法治建設與實現國家富強、民族振興和人民幸福緊密結合起來，從而使法治建設始終有比較堅實的政治基礎、經濟基礎、社會基礎，獲得不斷擴展的外力支撐，并得以有能力面向全人類展示。當然，中國特色社會主義遵循法治邏輯是一個歷史過程，這一歷史過程，是一個由現實不斷接近理想的過程。黨的十九大報告明確分兩個階段建設社會主義現代化強國的戰略設想，為中國特色社會主義遵循法治邏輯向前推進提供了清晰的時間框架，更高水平的中國特色社會主義和更高水平的中國法治建設將在這一時間框架內得到展現。

二、法的中國化表達的全面展現

法是什么，是闡釋“全面依法治國”的邏輯起點。改革開放以來中國法治的成長歷程其實就是對法是什么持續追問的過程，這一過程，遵循法制-法治-全面法治的基本邏輯，為我們展示出一幅關于法的定義的歷史圖景。

面對改革開放之初我國立法基本上處于空白的現實，我們堅持“有比沒有好，快搞比慢搞好” 〔7 〕136-137的原則，快速開啟立法，進入了一個由立法主導中國法治的時代。通過大規模立法，不但實現了由無法可依到有法可依的轉變，而且實現了由“宜粗不宜細”到“科學立法”的轉變，直至中國特色社會主義法律體系的形成。

立法的歷史與人類文明的歷史一樣久遠，但就當代中國而言，完全可以說，沒有立法就沒有法治，就沒有中國法治建設的今天，立法是中國法治建設的奠基工程。立法通常有兩種命運：一種是法制的命運。在這種命運中，法律在國家治理體系和治理格局中居于次要和從屬的地位，中國歷史上的法和新中國成立以來相當長一段時間的法，直至其他所有傳統社會主義國家的法，總體上就處于法制的命運；一種是法治的命運。在這種命運中，法律的作用和地位發生了根本變化，在國家治理體系和治理格局中居于權威性主導地位，發揮著在各個領域和各個方面的引領作用。隨著改革開放的深入和我們黨對法治建設規律把握的走向自覺，我們黨對法的認識實現了由法制向法治的轉變。由法制向法治轉變的重要意義在于，徹底改寫了法律在中國歷史上的命運，徹底改寫了法律在世界社會主義歷史上的命運，徹底改寫了幾千年來我國治理國家和社會的思維方式和實踐路徑，隨著法治建設的向前延伸，這一轉變的歷史地位將更加彰顯。

由“法制之法”向“法治之法”的轉變是一個長期的過程。依法治國戰略的提出，雖然使法的身份發生了變化，由“法制之法”變為“法治之法”，但是，法的范圍并沒有發生大的變化，仍然局限于立法層面。真正擴展法的邊界，使法的范圍指向走向全面的，是黨的十八大報告全面推進依法治國戰略的提出，更準確地講，是《決定》有關法治的一系列重要論斷，黨的十九大報告“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”的重要論斷，則是對“法治之法”的更高概括。

（一）中國特色社會主義法治體系作為一個統領性的概念是對法的中國化表達的一次徹底的、革命性的全面拓展。全面依法治國表明法治在實現國家治理體系和治理能力現代化中地位的極端重要性。這樣的地位，“迫切需要一個符合法治規律、傳承法治文明、思想含量豐富的統領性概念。” “中國特色社會主義法治體系就是這樣一個統領性概念。” 〔8 〕作為一個統領性概念，中國特色社會主義法治體系在定義法的方面至少具備這樣三方面的優勢：其一，由于從治理的角度定義法，徹底實現了由“法律之法”向“治理之法”的轉變，從而把法治訴求與中國社會廣泛深刻的變革關聯起來，使法的規范性、程序性、普遍性、明確性等一般性特征與治理的豐富性、實踐性、自主性和創新性等要求相融合，從而為法治注入更多的中國元素，體現出更多中國特色。其二，中國特色社會主義法治體系具有充分的開放性。相對于中國特色社會主義法律體系追求靜態體系上的完善，中國特色社會主義法治體系以其充分的開放性追求動態體系的功能發揮。中國特色社會主義法治體系的開放性既體現在向內面對法治的開放，通過向內開放，可以不斷地豐富法治的內容；又體現在向外開放，通過面向全國、全世界、面向社會各領域的廣泛開放，從而不斷增強法治的實踐品格。在向外開放方面，“一帶一路”倡議的落實就是一個非常典型的例子，一方面，“一帶一路”倡議是中國實現對外開放、走向世界、講好中國故事的重要抓手，另一方面，這一倡議又面臨著諸多通過國際條約、協定等相對固定的、程序化的國際法治制度無法破解的難題，破解這些難題需要通過雙邊、多邊談判，一案一例等靈活多樣的方式，顯然，這是中國特色社會主義法治體系向外開放的體現。

（二）把黨內法規納入中國特色社會主義法治體系是法的中國化表達的一大創新和突破。 黨規和法律的關系問題，是歷史上和現實中的其他法治國家未曾遭遇的問題，也是傳統社會主義國家未曾遭遇的問題，與此同時，也是中國選擇了法治道路后必須著力回答的基本命題。對這一問題的回答，不僅關系到中國法治建設的道路和方向，而且是檢驗中國法治建設是否走向成熟的一項重要標準。我們黨對這一問題的回答，同樣經歷了一個由“法律體系”標準到“法治體系”標準的轉變過程。所謂法律體系標準，分為兩個層次：一個層次是指黨領導立法；另一個層次是指黨要在憲法和法律范圍內活動。正如現行《憲法》所強調的：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由于法律體系標準將黨內法規排除在外，因此只為黨員和黨組織確立了公民行為標準。法律體系標準面臨的問題在于，在依法治國背景下，黨內政治生活中大量存在的、對黨員和黨組織具有規范約束作用的黨內法規，因為只局限于黨內生活的范圍，所以難以明確其性質和地位。《決定》將黨內法規體系納入“中國特色社會主義法治體系”，將依法治國與依規治黨相并列，從而在回答黨內法規和國家法律的關系問題上，實現了從“法律體系”標準到“法治體系”標準的轉變。“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。”將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，為實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一提供了制度通道，實現了政黨行為模式與法治規范要求、黨員行為標準和公民行為標準的內在統一，為提升黨內法規的法治化水平，進而實現黨執政的法治化，提供了根本遵循，是我們黨對中國共產黨執政規律和法治建設規律認識的重要升華。

（三）將法治思維和法治方式納入中國特色社會主義法治體系賦予法的中國化表達相當的自主性。《決定》強調“要自覺提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。“法治思維和法治方式”的提出，實際上是將為現代法治所普遍認可的法治理念、公平正義理念、程序理念也納入了法的范圍，從而為在存在立法空白的情況下，依法行事提供了基本遵循。這種立法思維向法治思維的轉變，不僅源于立法的滯后性和社會生活的變動性，更是對法的性質是什么、法的范圍是什么在思維方式上的突破，為法的生成和實現科學立法奠定了現實社會基礎，是堅持以人為本的社會主義法治觀的重要體現。

（四）把市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范納入中國特色社會主義法治體系，實現了“硬法”與“軟法”的共治。軟法（soft law），是指那些不能運用國家強制力保證實施的法規范，社會共同體創制的各類自治規范是典型的軟法。《決定》強調“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。”“中國特色社會主義法治體系還包括形式多樣、內容豐富的社會規范體系，諸如社會習慣、市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章等，它們也是依法治國的重要遵循。” 〔8 〕把市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程納入中國特色社會主義法治體系，極大地豐富了法的表現形式，拓寬了社會治理的多元化途徑，是對立法主導下法的定義反思的結果，有利于提高社會治理的法治化水平。

應當明確，發揮中國特色社會主義法治體系的統領作用，拓展法的疆域，作為一個實踐過程，必然經歷一個由量的積累到質的飛躍的過程。尤其是在中國這樣一個有深厚人治傳統，受西方法治影響較大，在中國共產黨執政和走中國特色社會主義道路的國家，中國特色社會主義法治體系統領作用的發揮，更是一項全新的課題，面臨諸多理論和現實的難題，只有不斷破解這些難題，才能由現實法治走向理想法治。

三、法的主體性的全面建構

中國的法治說到底是中國人的法治。中國法治建設的過程，是一個作為主體的中國人由“缺位”到“在場”的過程，這是一個主體性建構的過程。回顧中國近代以來法治建設所走過的艱難歷程，清末立憲的失敗、民國時期制定的較為完備的《六法全書》幾近空文、新中國成立后一度存在的法律虛無主義，直至改革開放以來的法律工具主義傾向，從根本上講，都是為法治建設所必需的主體“缺位”的結果。改革開放以來中國法治建設的歷史表明，實現由主體“缺位”到主體“在場”，是一個漸進過程，其中，中國特色社會主義法律體系的形成和中國特色社會主義法治體系的提出是實現由主體“缺位”到主體“在場”的重要分水嶺。

（一）中國法治建設的客觀化表達。中國的政治和社會文化傳統、傳統社會主義國家的歷史，以及我們黨領導人民進行革命和建設的歷史，都比較缺乏現成的法治資源，歷史資源的稀缺和現實法治的緊迫決定了在中國進行法治建設，首先要經歷一個特定的“立法階段”。以改革開放為起點，到中國特色社會主義法律體系的形成，中國法治建設就經歷了大規模立法這樣的歷史階段，這一歷史階段可以用中國法治建設的客觀化表達來概括。這種客觀化表達主要體現在兩方面：其一，法治建設自上而下推動的特征，使得中國法治建設以“法治時間表的‘制作設置”“‘政府主導法治指數的設計與應用”“‘口號法治”“‘運動式法治”等方式呈現為一種“法治大躍進”。〔9 〕其二，中國法治現代化建設外源性的特征，決定了其在立法過程中需要大量移植外國的法律，特別是加入世界貿易組織后，在經濟領域對一系列域外國家和地區現成法律的移植。中國法治建設這種按照既定目的、既定規劃、既定步驟、既定時間推進的操作性做法，在使法治在制度表達上與現代法治要求快速接軌的同時，卻也導致一種主體缺失的后果。

大規模立法是中國法治建設必然經歷的歷史階段，通過這一歷史階段中國法治建設所取得的成就是毋庸置疑的。它使中國從過去的無法可依時代進入了有法可依時代，為中國政治、經濟、文化、社會、生態等各領域規范和有秩序地運行提供了基本支撐。而其中進行的大量法律移植更為我們借鑒和消化吸收現代法治文明成果，提供了重要途徑。但是，我們在肯定大規模立法取得的成就的同時，也應看到這種單純立法思維主導下的法治建設暴露出的一系列弊端。這些弊端既反映在諸如限塑令落空這些顯而易見的生活細節中，更反映在“制定了大量法律，卻無法形成相應的法律秩序”這樣的根本性問題。〔10 〕這種由單純立法思維主導所導致的有法律而無對應的法律秩序的問題，是主體缺場的表現，因此，同時也是一個可以經由主體性建構加以解決的問題。

（二）中國特色社會主義法治體系：法的主體性建構的抽象表達。中國特色社會主義法律體系是對我國改革開放以來大規模立法成果的集中概括。中國特色社會主義法治體系是由中國特色社會主義法治理論、法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系構成的一個法治規范體系。這樣一個體系是由理論、制度和實踐所組成的一個宏大結合體，具有開放、包容和動態的特質，賦予法治建設主體進行理論創新、制度創新、實踐創新充分的自主性。如果說中國特色社會主義法律體系是現代法治邏輯在當代中國的自然延伸，那么，中國特色社會主義法律體系向中國特色社會主義法治體系的轉變，則是中國法治建設由客觀化表達向主體性建構轉變的臨界時刻，這一時刻是中國法治建設的關鍵時刻。經由這一關鍵時刻，中國法治建設走上自主發展的道路，這種自主發展就是主體性建構。法的主體性的全面建構是中國法治建設史上的一場總體性的主體革命，這樣一場革命提供了為中國特色社會主義法治建設所必需的巨大想象空間，將徹底改寫和重塑中國特色社會主義法治理論和法治建設的思維方式和方法論。

（三）中國法治的多元主體建構：中國法治建設主體性建構的具體化表達。中國特色社會主義法治體系的提出意味著中國法治建設由立法者主導走向多元主體共建。人是目的，作為主體的人既是法治的目的指向，同時也是法治的原動力。中國法治建設的社會主義性質和對法治的內在追求，都決定了“以人為本”是法治建設的根本價值取向。《決定》就其內容和精神實質而言，可以說比較全面和徹底地展現出人的主體性，是一部“以人為本”“堅持人民主體地位”的綱領性文獻。其一，將“堅持人民主體地位”確立為實現全面推進依法治國總目標應堅持的原則。作為原則，應該貫穿在法治建設的各個方面、各個環節，并以具體制度設計和相關配套措施的形式加以體現。 “堅持人民主體地位”原則的確立，從根本上明確了中國法治建設中人的主體地位，從而為立法和法律實施中更加充分地體現人的主體性價值，提供了基本依據，黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。我國社會主要矛盾的轉變，對在法治領域“堅持人民主體地位”提出了新的更高的要求，人的需要的多樣性、豐富性、差異性，一句話，人的全面發展的訴求需要法治的回應和保障。其二，黨的領導是中國特色社會主義法治最本質的特征。中國共產黨作為執政黨，是中國法治建設最重要的政治主體，中國共產黨領導人民進行法治建設本身就是這一政治主體進行法的主體性建構的集中體現，將黨規納入中國特色社會主義法治體系的實質就是在確立中國共產黨這一中國法治建設最重要政治主體的行為模式。其三，主體本身的多樣性體現。中國社會日益個體化和社會生活日益豐富化的特征，決定了參與法治建設的主體本身也一定是多樣性的，《決定》在法治國家、法治政府和法治社會一體推進這樣三個層面，體現出主體本身的多樣性，具體包括黨組織、人大、政府、政協、公檢法、法律服務隊伍、專家學者、企業、社會組織、公民個人等，總體上涵蓋了當前中國社會的各類主體。其四，主體參與法治建設的廣泛性和深入性。從完整邏輯來講，主體既是法律規范的對象，同時又是規范法律的對象，這就要求作為主體的人，準確地說是中華人民共和國公民，應從法治建設的起點就在場， 而不僅僅是法律規范的對象。《決定》就體現出這一精神，《決定》明確指出，“必須保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。”這一點體現了主體參與法治建設的廣泛性和深入性，進行全程參與的基本要求。其五，中國法的主體性建構是在法的規范性和社會發展復雜性之間的張力中進行的。人類法的發展經歷了壓力型法到自治型法再到回應型法三個歷史階段。隨著中國法治建設的深入推進和中國社會復雜性的增加，中國法治建設正在邁向回應型法階段。在回應型法階段，“在開放性和忠于法律之間存在著某種緊張關系，這種緊張關系構成了法律發展的一個主要問題。” 〔11 〕84回應型法的實質就是法的主體性建構。在這一階段，中國社會的豐富復雜性，一定會對法提出新的更高的要求，而這種新的更高的要求，無法通過現代法治所提供給我們的知識、技巧、制度等直接獲取答案，唯有通過主體的實踐理性才能從根本上破解我們所面臨的種種難題，而這種破解難題的過程就是一個主體建構的過程。

由中國特色社會主義法律體系轉向中國特色社會主義法治體系，是中國法治建設在實現路徑上的重要質變。中國的法治建設經歷了一個由自發階段向自覺階段的轉變過程。所謂自發階段，是一種在主體建構能力相對缺失的條件下，法治的自然成型階段，亦即客觀化表達階段，這一階段為中國法治建設所必需，同時，也為中國法治的進一步成長提供了基本條件。中國特色社會主義法治體系的提出，標志著中國的法治建設走向自覺階段。這是因為，中國特色社會主義法治體系是法的規范性和社會實踐豐富性的內在統一。我們知道，法是一種實踐理性，這種實踐理性就是規則意義上的主體性建構，中國特色社會主義法治體系就體現了這種規則意義上的主體性的全面建構。法的主體性的全面建構是對全面依法治國的主體要求，這意味著，中國法治建設在完成了客觀化表達的任務后，要實現主體意義上的全方位法治再造，為此，要在整個中國社會，全面確立法治化思維，通過法治化途徑、法治化方式，在國家、政府和社會三個層面進行法治化塑造，從而使得中國徹底實現法治化，使包括政黨、政府、企業、社會組織、個人等在內的一切主體以“法治中國”的面目呈現。從這個意義上來講，“法治中國”實現的根本標志，就是整個中國完成了法的主體性的全面建構。

四、法的作用領域的全面覆蓋和作用方式的全面體現

全面依法治國的落腳點在實踐，在實踐層面的效果如何，經由法的作用領域和作用方式加以體現，在這兩個方面的“全面性”表現為作用領域從局部領域到全面覆蓋、作用方式由相對單一到全面體現。

（一）作用領域的全面覆蓋。中國法治的發展經歷了一個由相對簡單到走向復雜的過程。一方面，從法治起步的動因看，是從為民主提供保障的角度考量的，“發揚社會主義民主，加強社會主義法制”是當時推進法治基本的制度語境。這樣的制度語境決定了法治作用領域的局部性。另一方面，法治發展的水平總體上不會超越當時的社會發展水平。改革開放之初的中國社會，還是一個相對比較簡單的社會，社會結構單一，面對這樣相對簡單的社會，其法治進路的選擇也一定是相對簡單的。經過四十年的發展，中國已成為一個高度復雜化的社會，其復雜化程度早已不是那個改革開放起步階段的中國可以相比。面對這樣復雜化的社會，越來越需要在法治層面韋伯“理想類型”意義上的表達，以期在“國家治理體系和治理能力現代化”這一改革總目標指引下，政治、經濟、文化、社會、生態等領域的治理走向法治化。只有這樣，才能既適應中國社會發展的規律，也適應中國法治發展的規律。

“全面依法治國”戰略在各個層面積極回應中國社會發展的復雜性和法治發展的復雜性要求，實現了法的作用領域的全面覆蓋。這集中體現在：其一，由于在對法治的定位上，站在國家治理和中國特色社會主義本質要求的高度定位法治，明確“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，也是“中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，這樣的定位決定了法的作用領域必然是全方位、多層次的，關涉國家治理和中國特色社會主義建設的各個方面。其二，從基本邏輯層次看，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。” 明確了中國法治建設的基本類型和層次。表明不僅要推進依法治國，還要推進依法執政、依法行政；不僅要建設法治國家，還要建設法治政府、法治社會；不僅要推進國內法治建設，還要重視國際法治建設，實現了法作用領域與整個社會領域各個層次的全面對接。其三，把依法治國放在“四個全面”這一總體戰略布局中統籌安排提出，表明了法的作用領域的關鍵性。其四，更為緊要的是，中國特色社會主義法治體系作為中國法治建設的一個統領性概念，其動態、立體、開放的特征決定了法的作用領域也不是封閉的，而是具有開放的、面向實踐不斷延伸的廣闊空間。

（二）作用方式的全面體現。作用領域的大小與作用方式的發揮緊密相關。法治是一種理想，但同時也是一種現實，而由理想回到現實的過程，就是一個通過一定作用方式發揮作用的過程。

中國法治發展的歷程同樣是一個關于法的作用方式的認識由片面走向全面的過程。所謂法的作用方式的片面，就是指那種基于單純立法思維，把法的作用方式局限于規范人們的行為和解決糾紛的層面。應該說，這是關于法的作用方式最一般同時也是較為狹窄的認識。

黨的十八大提出“全面推進依法治國”“法治是治國理政的基本方式”，是我們黨沿著治國理政的思路，對法的作用方式的進一步深化，《決定》則是關于法的作用方式的總安排，全面體現了法的作用方式。具體來說，除了常規的作用方式外，主要還包括：其一，將法治的作用方式集中概括為“引領和規范”，明確“必須更好發揮法治的引領和規范作用。”，這樣一個表述，其實是從“引領”和“規范”兩個方面對法的作用方式進行基本定位，這樣的定位立足于法的規范性特征和治理的訴求，其中“引領”表明了法的作用方式的全局性、統領性和主動性，“規范”表明了法的作用的系統性、基礎性和約束性，“引領和規范作用”的提出，從根本上明確了法的作用方式。其二，依法治國和依規治黨的提出為創新法的作用方式，實現黨的領導方式向法治方式轉變提供了基本依據。其三，法治思維和法治方式的提出，試圖將法的特點和運行規律與主體的自主性、能動性對接起來，從而使法發揮作用的方式從被動轉為主動、外在轉為內在，實現人與法的同構。其四，建立健全依法執政的法定程序。行政決策是依法行政的重要內容，《決定》指出：“要健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。這樣一套比較系統和完整的決策程序，從根本上明確了行政決策領域法的作用方式。其五，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，積極推行政府法律顧問制度，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，都是法的作用方式向國家、政府、社會三個層面延伸拓展的具體體現。

總之，中國法治發展到今天，越來越彰顯出鮮明的中國特色，全面依法治國則集中體現了這種特色，這種特色是社會主義和法治元素經由中國的語境化表達來體現的。具體來說：其一，改革開放和中國特色社會主義道路所展現出的豐富性、生動性和復雜性為法治在中國的本土化成長，提供了最深厚的土壤和最廣闊的空間，這是中國法治建設實現中國化表達取之不竭、用之不盡的根本資源。其二，對法治治理視角的認知則為實現法治與中國語境的對接、進而彰顯中國特色提供了無限可能。由于“治理”概念能夠把自身優勢、改革目標、法治特點、中國社會發展的現實要求有機統一起來，因而為系統理解中國法治直至中國政治的特色及其發展規律提供了基本概念支撐。同時，從“治理”概念出發所進行的理解僅僅是一項基礎性工作，中國法治發展、社會發展、治理體系和治理能力的提升，其中所蘊含的豐富性和開放性， 則為挖掘更加具體、鮮明的中國特色提供了巨大空間。其三，全面依法治國之“全面”，是一個在中國這一特定時空逐步展開的過程，這一過程既要與中國法治發展進步的規律相適應，也要與整個中國社會發展進步的規律相適應，只有這樣的全面，才是真正和徹底的全面，也才是為全體中國人所真正擁有的全面，只有這樣的全面，才能完成法的主體性的全面建構，實現人的自由而全面的發展與“法治中國”的高度統一。

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責任編輯 王瑞娟