美國：“官員行為”定性引爭議

魏道培

2017年10月，已調查數年的新澤西州參議員鮑勃·梅嫩德斯腐敗案幾近落下帷幕，接下來幾周是檢方對其進行審訊，裁定是否犯有貪腐罪。此時卻遇到備受爭議的問題，公職人員的“利益輸送”行為究竟是否合法？調查發現，梅嫩德斯接受了佛羅里達州富豪醫生的賄賂并利用職務之便給予對方好處。

狹義化的“官員行為”

在之前的聽證會上，法官威廉斯·沃爾斯引用聯邦法院最近的一次裁定案表明，該案不屬于官員貪腐案之列。早在幾年前，法院宣判前弗吉尼亞州州長鮑勃·麥克唐納及妻子所受腐敗指控案成立。麥克唐納被判欺詐、借職務之便獲利等11項罪名成立，其妻莫林同時被判妨礙司法公正、欺詐等九項罪名成立。可后來，聯邦法院卻改判了這樁案，引發全國一片持續嘩然。聯邦法院針對麥克唐納貪腐案不成立的判決從根本上改變了賄賂案判定的標準，也毀掉了美國政府的信譽和公信力。該案在美國持續發酵，原因是麥克唐納原為美國的州長。緊接著又發生了梅嫩德斯收受獻金案，法官沃爾斯最終也決定駁回針對梅嫩德斯的大多數指控。此時公眾從密切關注麥克唐納受賄案一下轉到關注梅嫩德斯案上來。

與近年來美國法院判決的一系列腐敗案件一樣，法院將當選官員某些違禁行為視為合法。盡管從長遠看，這樣做可能毀掉公眾心目中的政府形象，但聯邦法院專職律師塔拉·馬洛伊卻認為，法院對《聯邦反腐敗法》中的“官員行為”采取了狹義的定義，即許多判決是因為縮小了腐敗定義范疇才導致“官員行為”合法，麥克唐納案就證實了這一點。

自從麥克唐納案以來，該法僅適用于直接行使政府權力的官員，如《投票法》或簽署的相關命令所引發的“官員行為”案就不在此之列。更多看似普通而帶有賄賂性質的行為也不在這個“犯罪之列”。這樣一來，州長為自身利益甚至可指使下屬干預某人采取的行為、專為捐助者舉辦鼓動會等等，均視為“合法”。

在做出這個決定前，聯邦檢察官對民主黨與共和黨人曾就“‘官員行為適用于公務人員所有行為”的說法引發爭議并提起公訴，他認為，“官員行為”不適用于公職人員的全部行為。就拿麥克唐納來說，他曾作為共和黨人接受過當地商人約翰尼·威廉姆斯價值逾17.5萬美元的奢侈禮品和個人贈款，隨之這位州長利用職務之便給予這位商人諸多好處，麥克唐納因此在2015年被判有罪。他隨后不服并上訴。他表示，作為當選官員的這種行為合理合法，不應列入與反賄賂相關的法律。聯邦法院法官認為他言之有理。撰寫聯邦法院裁定意見書的首席法官約翰·羅伯茨似乎預料到，這一結果會引發公眾的強烈反應，“毫無疑問，這個裁定令人不快，結果卻比這更糟。而法院的關注點并不在賄賂品如法拉利轎車、勞力士名表和或高級禮服上。他們更關注的是，政府對聯邦《反賄賂法》中無底線的條例解釋帶來的廣泛影響。然而，最高法院的八位審判官竟然站在被告一邊，第九名審判官因故缺席。”這是改判的直接原因。

律師馬洛伊認為，“控方沒有明確‘官員行為的定義，即法律規定的范圍不具體，過于寬泛。檢察機關認為公職人員的‘官員行為的范疇基本上就是其在位時的所有對公行為或以官員名譽取得資源并濫用，但法院并不認同這一點。”

“合法”腐敗引發連鎖反應

羅伯茨也針對麥克唐納案毫無保留地發表了看法。他認為，公職人員是否應該隨時回應最常見的援助請求;公民有合法需求時，官員可能因避免受賄而拒絕伸出援手;官員也可能為某些人大開方便之門而獲利。若認為這些均屬違法，那么誰還會幫助或挽救公民？如果宣布他們犯罪，那么，原本認真負責的公職人員都極易深陷丑聞。

喬治·華盛頓大學法學教授、前聯邦檢察官蘭德爾·埃利森這樣描述麥克唐納案： 這是一樁“最糟糕的律師言辭敏感案”。法院只關注法律定義的“官員行為”一面，而沒有顧及麥克唐納與那位極有勢力的贊助人用奢華禮物打點他和妻子的性質，這類問題引發了更廣泛的思考。他提出一令人震驚的假設，官員若誤讀麥克唐納案，就會將其作為先例，大肆利用職務之便進行權錢交易，美國社會又會出現什么？

在對麥克唐納與其妻受賄案審理三個月后，檢察官放棄了對該案的審查，聯邦法官也宣布不再追究此案。麥克唐納獲知后興奮不已甚至舉行了慶祝會。他對記者說，給他的“官員行為”定罪純屬“子虛烏有且屬于對法律的誤讀”。麥克唐納案在一定程度上影響了全美司法部門對腐敗案定性以及如何界定腐敗的標準。檢察官在處理梅嫩德斯案上也依據麥克唐納案的先例做出改判。但馬洛伊也警告說，麥克唐納案例更適合地方法院處理更廣泛的丑聞案。當然，在未來的案件中聯邦法院將對其他賄賂案做出什么裁決尚無定論。

馬羅伊援引有關道德規范、政治透明度和競選資金的相關法律后說，法官所持觀點都相對嚴謹，符合法律規范。但不能簡單地就案論案，更應看重如何保護政府清廉名聲的系列法律。她認為，盡管一些部門可能慣于權錢交易，褻瀆法律，但麥克唐納案與其他近期官員腐敗案的判決還要參照當事部門的意見。馬洛伊還解釋道，金錢給予官員這樣的便利，那么自有其合理性，比如《競選財務法》中的條款也能證明其合法性。聯邦法院已表明，對競選資金是否能給你好處或是否順應民意，又或是否屬于施舍恩惠，這些他們都不在意。他們在意的是，真正的貪腐定性要取決于權錢交易的行為性質，或是否直接用錢買賣選票。

權錢交易之門從此大開

再以麥克唐納案為例。2003年，有人就曾因全力支持《麥凱恩-法因戈爾德競選財務改革法》（一個徹底改革美國競選經費制度的法案）而贏得選舉，這使政治競選中的獨立經費用途再無約束。七年后，一個五人裁決團，包括塞繆爾·阿利托在內，借以《公民聯合法》推翻了對麥克唐納的早期貪腐案定罪的裁決。2014年聯邦法院甚至在法律條文中否決了對競選捐款的限制。

聯邦法院推翻麥克唐納案的裁定迅速影響到美國其他官員腐敗案，也包括紐約備受矚目的兩樁起訴案。2015年，官員謝爾頓·蕭華曾因勒索、詐騙和洗錢被判有罪。他將州政府資金挪用轉移至哥倫比亞大學癌癥研究人員個人名下，以此換取數百萬美元回扣。檢察機關還認為他同兩家房地產公司有權錢交易的行為。同年，紐約州參議院共和黨前任領袖迪恩·史科洛也因涉嫌八項貪腐而被控有罪，據稱他利用職務之便給兒子牟利，兩案涉案人均是紐約州較有影響力的政治掮客。

檢察機關原打算重審蕭華和史科洛案。2017年7月，一個由三名法官組成的審判團在第二巡回上訴法院中宣判謝爾頓·壽華受賄案無罪。謝爾頓是紐約州眾議院頗有聲望的共和黨發言人。法官就此案和有關法律問題向陪審團做出解釋，然后裁定當事人的行為符合“官員行為準則”。2017年9月，第二巡回上訴法院也以相似的理由直接否定了對史科洛的腐敗定罪。

再說梅嫩德斯貪腐案。自2006年以來，梅嫩德斯一直任州參議員。檢察機關糾結于他復雜的個人關系。歷經數年的調查，他們發現，要解開當事人貪腐案的關鍵是要搞清楚梅嫩德斯與薩羅蒙·梅爾根的關系，這兩人來往甚密。梅爾根僅僅是佛羅里達州富有的眼科醫師，也是主要的政治競選捐款人。據稱，梅嫩德斯憑借權力之便為梅爾根女友審批獲得簽證，以政府的名譽為梅爾根在多米尼加共和國的生意保駕護航，干預梅爾根同衛生部門之間的賬單糾紛。可是梅嫩德斯并不認為自己的做法有何不妥。其律師為他辯解稱，朋友間的相互幫助還沒有要上升到違背官員行為準則的程度。在過去，聯邦檢察官一定會認為，梅爾根向梅嫩德斯的利益輸送已觸犯了法律;而今天法官沃爾斯卻撤銷了指控，原因是這樁控訴案證據不足。他深知，像麥克唐納案一樣，梅嫩德斯作為官員毫無疑問也敢步其后塵，挑戰法院對他的“利益輸送”進行定罪。

“官員行為”定性的爭論引發了對當前美國立法是否合理的思考，它關乎是否能讓公民確信，自己所選的政府官員不是巨賈富紳的傀儡。麥克唐納案和其他近期官員腐敗案裁定所涉對象均來自最容易發生權錢交易的部門。方便之門大開，官員即可逍遙法外，模糊道德視線。沒人能指望聯邦法院如圣徒般清除害群之馬。

（摘自《檢察風云》）