“多規合一”的歷史演進與優化路徑

崔許鋒 王珍珍

一直以來，我國實行的是經濟，社會，能源，環境的部門化、條塊化管理，各部門基于管理的需要編制部門指導性和綱領性的規劃[1]，其中對于空間規劃領域，當前主要有由國家發改部門編制的國民經濟和社會發展規劃，由城市規劃部門編制的城市總體規劃，由國土資源部門編制的土地利用總體規劃，以及由環境保護部門制定的環境規劃等。由于規劃編制部門不同,目標設定不同，規劃之間內容沖突、規劃不銜接問題凸顯，阻礙了資源的優化配置和經濟社會的可持續發展。2018年十三屆全國人大一次會議通過了組建自然資源部的決議，自然資源部的組建意在統籌各類規劃，推進自然資源合理開發利用和自然生態空間用途管制有序進行，保障各項規劃落地實施，這為“多規合一”實施提供了組織保障，但是“多規合一”如何開展？還存在哪些難點問題，如何有效解決？這些問題都需要進一步的探討。因此本研究擬在“多規合一”發展歷程和研究進展分析的基礎上，結合自然資源部組建，嘗試分析“多規合一”的難點問題，探索“多規合一”的優化路徑。

1 “多規合一”發展歷程

1.1 “多規”沖突的現狀

我國規劃體系復雜交錯，其中，主要有國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境規劃等，各個規劃的內容、重點、期限、編制和實施部門都不同（如表1所示），而現實中存在的諸如土地資源錯配、建設用地布局不合理、城市發展的邊界無序擴張、生態環境退化等問題，都與規劃協調銜接等方面關系密切。組建自然資源部之前，我國空間規劃由多個部門編制、審批和管理導致一個區域有多個規劃，規劃之間在空間和內容上相互重疊和矛盾，造成了各規劃管理部門工作效率低下，不利于統籌規劃和經濟建設[2]

表1 我國主要規劃編制部門、期限與內容表

1.2 “多規合一”發展進程

多規融合實踐探索開始于城市總體規劃和土地利用總體規劃“兩規合一”，后來逐漸發展為“三規合一”，即國民經濟和社會發展規劃，城市總體規劃和土地利用規劃基于城鄉空間布局而協調規劃，再融入環境、產業等專項規劃形成“多規合一”，實現規劃的銜接與協調，促進土地集約利用。[3]

1986年，隨著經濟建設的蓬勃發展，城市發展外延式擴張，大量耕地被占，《土地管理法》隨之頒布和實施，要求編制土地利用總體規劃，明確規定城市規劃和土地利用規劃應當協調。2004年，國家發改委選擇江蘇蘇州、福建安溪、廣西欽州、四川宜賓，浙江寧波和遼寧莊河六個市縣，啟動“三規合一”試點。2008年上海市合并城市規劃管理局和土地管理局成立規劃和國土資源管理局，負責土地利用規劃和城市規劃的編制，實現“兩規合一”。“規土整合”為形成合理的用地規劃布局提供了交流協作的平臺。2014年是“多規合一”發展加速期，國家多部委聯合頒布《關于開展市縣"多規合一"試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，完善市縣空間規劃體系，建立各類規劃協調機制。地方實踐層面，2014年廈門市以“美麗共同締造”戰略規劃為城市發展定位，開展一張圖建立信息管理協同平臺，保證各個規劃之間不打架，創新了“多規合一”的模式，提高了規劃的科學性和可行性。四川省自啟動“多規合一”試點以來，已完成14個縣市“多規合一”規劃編制工作，即將進入搭建“多規合一”信息聯動平臺階段。2015年，海南成為全國第一個開展省域“多規合一”改革試點省份，試點階段成效顯著，在總體規劃一張藍圖上，梳理了72.1萬塊（1578km2）的重疊圖斑，消除了各類規劃“打架”的矛盾。在推動試點的過程中，已初步建成統一標準的省域規劃基礎數據庫，并探索建立和健全規劃技術標準體系、法律政策體系和決策機制，以保障多規合一的順利推進，統籌各類空間開發布局。2016年，國家“十三五”規劃也要求在主體功能區劃的基礎上，統籌各類空間規劃，推進“多規合一”。地方實踐上，2017年福建省開展城市開發邊界劃定工作，加快城市內涵式發展，積極推動13個省級“多規合一”試點城市。2018年3月，國務院出臺的《深化黨和國家機構改革方案》提出組建自然資源部，整合多部委規劃職能，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，并建立空間規劃體系，此次改革極大的推動了“多規合一”發展進程。至此，“多規合一”進入全面實踐階段。

2 “多規合一”研究進展

“多規合一”本質是一種規劃協調，即國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境規劃等規劃的有機銜接，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和決策能力[4]。早期研究者主要關注“兩規合一”與“三規合一”，并取得了較為豐富的研究成果[5-11]，目前在“多規合一”難點分析方面，袁磊（2015）認為“多規“矛盾源于技術，主要是規劃數據基礎、規劃技術標準和規劃空間范圍多方面的差異所致[12]。林堅（2015）認為空間規劃沖突是圍繞土地發展權配置博弈，各規劃部門行政權力重疊和缺乏協調的編制基礎[13]。而朱江（2015）認為我國重縱向控制，輕橫向銜接的空間規劃體系和管理體制是阻礙“多規合一”的重要因素[14]。在探討如何實現“多規合一”優化路徑方面，主要有改革管理體制和技術整合兩種觀點：管理體制方面，黃勇（2016）指出關鍵是構建一套縱向銜接、橫向協調的規劃體系，建立規劃實施聯動反饋機制[15]。謝英挺（2015）認為完善相關法規，整合配套機制是尋求“多規合一”的改革之道[16]。技術整合方面，劉奇志（2016）建議構建空間規劃信息聯動平臺，實現共編共審，共建共享的“一張圖”[17]黃勇（2016）認為統一規劃編制期限和時序、統一空間圖件編制標準，實現規劃技術標準對接是促進“多規合一”的技術方法[15]。

3 自然資源部組建與”多規合一”分析

3.1 自然資源部門組建實現了我國空間規劃的統一管理

2018年3月，國務院政府機構改革提出組建“自然資源部”，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，整合了國土資源部職責，國家發改委組織編制主體功能區劃職責，住建部城鄉規劃管理職責。著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，此舉實現了我國空間規劃的統一管理，有利于破解規劃打架難題。將各空間規劃管理職責劃歸到一處，落實了“多規合一”權屬，實現了規劃編制組織和主體的統一。自然資源部門承擔了對所有國土空間用途管理和保護等職責，建立并監督空間規劃體系實施，監管自然資源開發利用和保護，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，登記在冊的空間資源有利于規劃統一布局，實現一張規劃藍圖，極大的減少規劃重疊和沖突現象，提高規劃效力。對各類空間規劃統一管理能充分了解前期規劃情況，土地利用情況和調查的基礎數據，做出科學合理的規劃。同時自然資源確認了資產屬性后，后續資源使用的監督和評估是不可缺少的環節，更有利于“多規合一”工作的順利開展。

3.2 自然資源部門組建為“多規合一”提供組織保障

自然資源部門組建之前，各類規劃是由不同部門進行編制和管理的。國民經濟和社會發展規劃主要內容是統籌經濟建設和社會發展，由國家發改部門負責編制；城市總體規劃主要內容為安排和協調城市土地空間布局，由城市規劃部門負責編制和實施；土地利用總體規劃是對農用地、建設用地和其他各類用地的使用、開發、整治和保護進行合理的部署，主要由國土資源管理部門編制和實施。環境規劃是側重保護環境的生態功能區劃，主要由環保部門編制。各類規劃分管于不同部門，缺乏規劃信息共享機制，具體編制上各部門缺乏有效溝通和統籌指導，難以形成科學高效的空間規劃體系，容易引發規劃沖突，規劃效力低下?，F在，自然資源部的組建，從根源解決了多部門管理矛盾，對自然資源的使用進行監管，優化國土資源配置，實現多規的統一編制和管理，有利于統籌協調各主要空間規劃的關系，完善空間治理體系。以往“多規合一”只停留在指導意見和方案上，沒有具體的管理部門，自然資源部門的組建為“多規合一”提供了組織保障，降低了各規劃部門溝通協調的行政成本。

3.3 自然資源部門組建為“多規合一”明確了編制和實施機構

尚未進行規劃機構調整之前，多部門共同協作編制“多規合一”，但是對于規劃成果的審核和應用沒有具體部門，基于部門利益的博弈，部門之間存在矛盾沖突，難以行之有效的實施空間管制規劃。自然資源部門組建之后，規劃統一歸屬自然資源部門管理，能對各類規劃進行統籌，明確了“多規合一”編制和實施機構。有利于解決部門長期以來因土地供需矛盾、部門利益和缺乏有效的協調機制帶來的規劃沖突，改善了發改委、國土資源部、住建部等部門職能交叉現狀。有利于在規劃編制上統籌考慮，理順多規在編制和管理過程中各環節的關系，促使多規融合完成管理和技術對接。統一的規劃編制管理機構，有利于處理規劃中遇到的對接難題，及時協調多規發展目標、用地規模、空間管控要求和技術層面的問題。

4 “多規合一”存在問題分析

雖然自然資源資源部的組建整合了現有的空間規劃只能，為“多規合一”提供了組織保障，但在規劃內容的有效整合、規劃期限不統一、法律規范的缺失、缺乏統一的技術規劃等方面需要進一步的探討。

4.1 “多規”內容的有效整合問題

自然資源部門統一行使多規管理和編制職責，具體如何開展實施，建立統一的空間規劃體系需要基于規劃內容，規劃屬性和利益協調綜合進行考量。國民經濟和社會發展規劃是著眼于宏觀層面經濟與社會發展的規劃，而城市規劃和土地利用規劃相對來說是部門性規劃，相對于國民經濟與社會發展規劃具有控制性和實施性特征，如何實現宏觀規劃和微觀規劃的協調統一是難點。在確定具體編制和管理上需要考慮規劃層次關系，宏觀規劃既要考慮全局因素，又要兼顧微觀規劃發展的要求。同時需要考慮各規劃屬性問題，例如，主體功能區規劃和產業規劃是國民經濟和社會發展類規劃，而土地利用總體規劃，城市總體規劃和環境規劃則是空間管控類規劃，兩者不同類型規劃的地位和關系需要厘清。自然資源部門被賦予了全面的規劃職權，既要肩負保護各類空間資源優化配置的職責，又要實現經濟又好又快發展，形成經濟發展、自然資源、環境保護相協調的空間開發新格局。

4.2 “多規”規劃期限不統一問題

國民經濟和社會發展規劃是綱領性的規劃，規劃期一般為5年；城市總體規劃是對城市發展和建設做長遠的安排，規劃期比較長，一般為20年；土地利用總體規劃以保護耕地、合理利用土地為原則，規劃期一般為15年；環境規劃是以保護環境為目標的指令性規劃，規劃期一般為5年。城市規劃中建設用地規?；谟行渲猛恋刭Y源的原則應當受土地利用規劃建設用地指標約束，然而實際上土地利用總體規劃的有效規劃期短于城市總體規劃，降低了土地利用總體規劃的約束效力。各類規劃有效期限不同，編制基期不一致，不同規劃期限內因地區經濟發展水平不同考慮的規劃目標和內容會存在一定差異，在編制規劃的過程中增加了預測分析的難度，各規劃目標、指標之間在同一規劃區域協調性難以兼顧。

4.3 “多規合一”法律規范的缺失

“多規合一”還處于試點階段，停留在政府頒布的條例和指導文件上，尚未出臺明確的法律來支撐其實施。缺乏法律的支撐和約束，難以保障“多規合一”改革和實施的穩定性和成效。當前，各類規劃依據的法律不同，制定城市總體規劃以《城鄉規劃法》為依據，制定土地利用總體規劃以《土地管理法》為依據，其中《城鄉規劃法》規定城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接?！锻恋毓芾矸ā穭t強調土地利用總體規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力組織編制。兩者分別強調了規劃的編制要以國民經濟和社會發展規劃為基礎，實現規劃銜接。但尚未出臺專門保障“多規合一”實施的法律條例，未明確界定各規劃的法理地位，缺乏解決規劃沖突的協調機制，加之現有的規劃法律未說明多規具體的銜接內容和銜接方式，容易陷入規劃沖突的困局。

4.4 缺乏統一的技術規范

城市總體規劃，土地利用總體規劃和環境規劃等，缺乏統一的技術規程，規劃基礎數據和規劃技術標準都存在差異。首先，比例尺和參照標準不一樣。例如，城市規劃中城市現狀圖圖紙比例為大中城市1：110000或1：125000，小城市為1：15000。市（縣）城鎮圖紙比例為1：150000-1：1200000。依據的是《城市規劃編制辦法實施細則》。土地利用總體規劃根據市級、縣級、鄉級規劃劃分比例尺標準：市級范圍比例尺一般為1：100000，中心城區比例尺一般為1：10000—1:25000；縣級比例尺：1：50000；鄉級比例尺：1：10000。依據的是《市縣鄉（地）級土地利用總體規劃編制規程》（如表2所示）。其次，規劃基礎數據也不同，沒有統一的數據庫。土地利用總體規劃多使用Arcgis平臺管理空間數據和圖件，城市總體規劃主要采用CAD平臺采集數據和繪制地圖。各類規劃都有各自的數據庫，數據之間的共享和轉換存在難度，難以融合數據共同規劃土地。目前，我國各規劃部門尚未統一坐標系的使用，城市規劃部門和土地規劃部門采用的坐標系不同，主要有北京54坐標系、西安80坐標系、WGS-84、CGCS2000。再者，用地分類標準不一。土地利用總體規劃依據的是《土地利用現狀分類》，城市總體規劃依據的是《城市用地分類與規劃建設用地標準》。由此我們可以看出城市規劃和土地利用規劃使用的技術標準不統一，即使是對同一地塊進行分析和規劃結果也可能會不同。各項規劃在實施過程中，城市總體規劃的用地增長邊界線和土地利用規劃的基本農田保護線、環境規劃的生態保護警戒線常常相互矛盾，采用現有的技術標準無法實現多規全方位、多層次融合?！岸嘁幒弦弧边^程中技術層面的難點亟待解決。

4.5 多規指標體系不一的確立

推動多規合一的全面銜接重要環節在于需建立共同參照的指標體系。一方面，現階段多規合一發展還存在各規劃指標體系不一以及測算口徑問題.主要集中在經濟社會發展以及土地利用指標方面，這是今后多規合一推進工作的重點和難點。例如，在用地規模方面，城市總體規劃是根據城市人口規模和人均建設用地標準制定用地總量，而土地利用總體規劃是依據長期發展規劃對土地資源的需求，土地供給現狀和土地的人口承載力確定土地利用規劃指標。另一方面，規劃指標分為約束性指標和和預期性指標。約束性指標起到控制作用，預期性指標發揮指引作用，由于各規劃屬性和期限的不同，在指標方面也有所側重指標預測值也存在差異，如何解決指標銜接問題對實施多規合一具有重要意義。

表1 城市總體規劃和土地利用規劃技術規范對比表

4.6 空間分區體系難點

各類規劃空間分區體系存在差異，在銜接方面需開展技術創新，解決多規合一分區邊界空間疊加和有效銜接問題。土地利用總體規劃中將管制邊界分為：城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁建邊界。管制區域分為：允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。城市總體規劃提出禁建區、限建區和適建區管制范圍。環境規劃則設立相應的環境功能區劃。在實施多規合一中需要考慮三者銜接性，合理劃分保護和發展區域，制定多規分區體系.

5 “多規合一”的優化方法探討

5.1 明晰各規劃關系

自然資源部門統一對多規進行編制和管理，需基于各規劃屬性和各規劃層次關系綜合安排。例如，國民經濟和社會發展規劃和城市總體規劃需以土地利用總體規劃的土地使用布局作為經濟發展和城市建設發展的參考，需在土地利用規劃指標的約束下綜合部署。而土地利用總體規劃和城市總體規劃要兼顧國民經濟和社會發展規劃目標。對多規合一統籌管理，要區分空間管制類規劃和經濟發展類規劃，明晰各規劃關系，有序推進空間規劃和經濟發展規劃的編制和實施。同時需要重視的是，對于以往各類規劃因編制主體不同而產生的規劃重疊矛盾，應著重分析規劃重疊的內容，理順各規劃目標，規劃內容和規劃職責的關系。

5.2 統一規劃期限

為了提高“多規合一”編制的科學性，實現經濟社會健康發展和城市空間合理布局，必須統一各規劃的期限，在充分了解各規劃內容和特點上，制定統一的時間節點。比如考慮規劃的延續性和協調性，可設置5年的近期規劃，10年的中期規劃，20年的遠期規劃。綜合考慮地區的經濟發展情況，土地利用現狀，以現統一的時間節點作為規劃制定的時間起點。各類規劃的融合時間點盡量統一，最大限度地保證各規劃的起點數據一致。同時可設置規劃中期實施效果評估，反饋信息、整完善規劃內容，提高規劃的可行性和科學性。

5.3 完善規劃法律體系

建立空間規劃法律約束框架是促進土地資源有效配置，統籌推進國土開發與保護的有效手段。在國家層面制定宏觀指導性“多規合一”法律條文，地方政府制定詳盡的“多規合一”實施條例，兩者相輔相成支撐多規融合實施，做到有法可依。在法律框架內，明確各規劃內容和編制主體的職責，綜合多方面因素，考慮各規劃的優先順序，以法律條文的形式確定下來。比如，土地利用總體規劃的建設用地指標是對國土空間資源開發的控制，城市規劃應在土地利用規劃的指標約束下，進行城市建設的綜合部署，實現用地規劃和發展方向相協調。明晰各規劃的法理地位和規劃功能定位，建議以宏觀的空間規劃法律體系統籌國土資源保護和使用，以土地規劃和城市規劃引導城市建設發展。嚴格依據法律實施空間規劃布局，能極大地減少規劃沖突和無序開發。總而言之，盡可能的在法律層面理順多規編制程序、管控重點、管理事權、審批監督等各個環節的關系，提高規劃協調性。在編制“多規合一”法律條例過程中，積極總結梳理規劃編制經驗和難點，形成研究報告反饋到立法機構，促使法律設計的不斷完善。

5.4 編制統一的技術規范

城市規劃和土地利用規劃因空間要素的配置易產生規劃沖突，兩者的不協調性體現在技術規范和用地分類上。為了提高多規融合的工作效率，首先，制定統一的技術規范，編制統一的用地分類標準和制圖標準。統一各類地塊邊緣控制線標準和地類顏色，合理區分農用地、建設用地和其他用地，確定合理的城市開發邊界，優化土地資源配置。可以借鑒云南省的經驗——云南省結合“多規合一”的實踐頒布了《云南省城市規劃用地分類及信息化技術體系標準》，制定城市用地分類與國土用地分類銜接技術標準，整合《土地利用總體規劃》用地分類，實現全省城鄉用地分類覆蓋。其次，統一坐標系也是必不可少的，建議“多規”中空間規劃圖件坐標采用2000國家大地坐標系，保證規劃數據融合的精確度和準確性。再者，規劃的邊界線應嚴格劃分，城市總體規劃中的城市開發邊界線和環境規劃中的生態保護線容易發生沖突，要實施精確化的管理，建立多規開發邊界動態監測技術機制、明確劃分城市邊界開發限值和生態保護紅線。同時建立多規共同參照的規劃指標體系，控制性指標和指導性指標相結合，構建有章可循的協調機制。

5.5 建立統一的信息管理平臺

各類規劃主要是涉及空間資源的規劃，建議“多規合一”建立以GIS地理信息系統為支撐的規劃管理信息平臺，運用信息化規劃管理手段，實現規劃基礎數據共享，形成“多規合一”編制新機制，降低數據轉換融合的難度，減少規劃空間重疊沖突和規劃項目無法落地實施的現象。建立統一的規劃信息管理平臺，有利于編制完善的空間規劃體系，優化用地布局，實現空間規劃“一張圖”管理。

6 結語

“多規合一”從最初的試點探索階段到現在的多數省市全面實施階段這一發展過程中，面臨了不少挑戰。在管理組織層面，自然資源部門尚在組建初期、職能部門和職責劃分還在有序完善中；在法律層面，缺乏規劃法律體系支撐，難以保障多規實施的穩定性；在技術層面，缺乏統一的技術規范，各類規劃的圖紙和數據采集信息平臺未建立共享機制。因此，“多規合一”的優化路徑要從管理組織層面，法律層面和技術層面綜合考量加以實現。統籌考慮規劃目標、用地指標和空間開發邊界線，建立各類空間規劃銜接機制，以期實現多規協調發展，并進一步保障各項空間規劃有效落地實施，推動國土空間有序開發和保護。