理順流域水環境行政執法“三大關系”

殷培紅

當前，我國以各地區屬地管理和各部門分散管理為主導的水環境管理體制，難以適應流域整體性和跨行政區域的管理要求，流域水環境質量退化問題凸顯。“九龍治水”職責交叉、多頭執法、協調不暢、重復執法、效能不高等問題，既影響政府公信力，也久為社會各界所詬病。以流域水環境行政執法改革為突破口，加快推動我國生態環境領域行政執法改革，形成統一、高效的生態環境監管執法能力，是打好藍天、碧水、凈土污染防治攻堅戰的重要保障。

流域水環境行政執法改革，涉及執法組織體系、執法主體、執法內容、執法機制等多方面調整。因此，我們必須認真理順以流域管理與行政區域管理、綜合執法主管部門與相關行業管理部門橫向執法權力配置、中央和地方縱向行政執法權力配置為核心內容的“三大關系”。

按流域設置環境監管和行政執法機構，是強化流域生態環境治理區域協調性的長效措施。根據中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過的《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》，設置流域環境監管和行政執法機構并非要取代流域內各行政區域的水環境管理職能。按照監管與執行相互制約的權力配置原則，地方政府須作為治理實施主體，流域環境監管和行政執法機構代表國家或省（自治區、直轄市）監督指導、統籌協調流域內地方政府。通過統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，深度融合各方力量，提高流域水環境治理的整體成效。

多年來，我國各級政府投入巨資治理水環境，但效果很不理想。其中一個重要因素是，水環境按照行政區域分割管理，流域內地方政府各自為政，導致各地在治理目標、政策標準、對策措施等方面缺乏全局性，執法尺度寬嚴不一，難以形成監管合力。例如，下游地區加嚴產業環境準入，上游地區卻對污染企業網開一面，導致污染向支流和上游地區擴散，下游治理效果大打折扣。雖然國家組織編制了重點流域水環境保護規劃，但由于缺乏統一監督執法，實際上并未得到有效實施。放眼全球，水環境保護領域的跨行政區協作機制大多比較松散，存在權威不足、協作不強、效率不高的弊病。美國、英國、法國、澳大利亞、韓國，以及我國遼河保護區管理局、貴州“兩湖一庫”管理局的實踐經驗證明，按流域設置多種形式的水環境管理機構，是實現流域內“上下游、左右岸”各行政區域協同治理的有效組織方式和長效措施。

推動生態環境綜合執法改革，是增強流域水環境治理系統性的重要體制保障。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）提出，按照流域生態系統整體性規律，整合環保、水利、國土、海洋、農業等涉水職能，實現了地表與地下、岸上與岸下、陸地與海洋、點源與面源的系統管理。《方案》還要求整合組建生態環境保護綜合執法隊伍，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權。上述改革思路和舉措，區分了監管者與所有者職責，解決了既是裁判員又當運動員問題，實現了水污染治理、水生態修復、水資源保護的“三水”統一監管，增強了流域水環境治理的系統性和有效性。同時，中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，要求“將生態環境保護綜合執法機構列入政府行政執法機構序列”，解決了生態環境領域行政執法機構的執法主體資格問題，為全面改善流域水環境質量奠定了體制保障基礎。

構建生態環境綜合執法體制，并不意味著取代行業主管部門對自然資源資產管理和開發利用進行行業內部監管。只有正確處理好綜合與專業的關系、行業資源利用與保護的內部與外部監管關系，理順綜合執法監管主管部門與行業主管部門關系，建立健全信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制，才能解決目前涉水環境執法職能交叉、職責不明、執法主體分散、重復執法、執法標準不一等諸多問題。

依據行政執法屬地管轄法定原則，跨行政區域設置流域綜合執法機構，需要履行相應的立法程序，通過“劃區設局”解決跨行政區域行政執法權的授予問題。在這方面，遼寧省和貴州省都做出了有益的探索。2010年，遼寧省政府組建參照公務員管理的直屬事業單位遼河保護區管理局，該省人大常委會審議通過的《遼寧省遼河保護區條例》第八條規定：“省遼河保護區管理機構按照省人民政府的規定，統一負責遼河保護區內的污染防治、資源保護和生態建設等管理工作，履行水利、環保、國土資源、交通、林業、農業、漁業等有關監督管理和行政執法職責。”同年，貴州省人大常委會通過的《貴州省紅楓湖百花湖水資源環境保護條例》第二十八條規定：“在兩湖管理機構管理范圍內有關兩湖水資源環境保護的環保、規劃、水利、林業、綠化、建設、農業、衛生等方面行政處罰，由兩湖管理機構實施。”

開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，是提高流域水環境行政執法監管獨立性的重要途徑。流域水環境管理涉及多種利益主體，更需要堅強有力、客觀中立的協調機制或監督執法力量。現行行政體制內，在不增加新的機構情況下，唯有上收監管和行政執法權，使環境監管機構獨立于下級政府部門，利用行政層級提高監管和行政執法的獨立性、權威性和有效性，方可有效遏制地方保護主義，實現“督政”與“督企”職能兼容，促進地方政府和相關部門落實轄區生態環境保護的主體責任。

為避免多層重復執法，應根據不同層級政府的職能特點和執法任務，按照《方案》提出的減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，明確中央和地方各級政府的綜合執法職責邊界和重點。首先，要結合中央關于省以下環境監測監察垂改的試點要求，市縣兩級統一配置和指揮調度基層行政執法力量，成立一級綜合執法隊伍，主要負責面向民商事主體的具體執法和縣域內的行政處罰工作。其次，依照基層執法力量下沉、提高執法效率的行政執法改革要求，在上收行政執法權的同時，要充分考慮近年新出現的經濟發達、城鎮化水平高的鄉鎮，以及規模較大的工業園區新增監督執法的職責需求，保障與履職任務相匹配的執法力量。再次，對由市縣和基層監管的事項，中央和省（自治區、直轄市）的生態環境主管部門，作為綜合執法主管部門，原則上不宜直接對民商事主體實施具體檢查和現場執法。此類部門應主要行使執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，負責省以下的基層綜合行政執法隊伍績效考核，強化行政執法責任制，監督指導綜合執法人員資質管理和執法隊伍規范化建設。

（作者為生態環境部環境與經濟政策研究中心法規與體制研究部副主任、研究員）