強化建設規劃導向和約束多管齊下穩步發展

文/茍護生

編者按：

《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發[2018]52號）的分析、解讀文章有很多，深度、廣度和高度兼而有之。

1、與時俱進。在52號文第二部分“完善規劃管理規定”、第三條“嚴格建設申報條件”內容的最后一句，明確提出“以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整”。

小編認為，81號文和52號文中對于“申報條件”的不同表述，在業內外廣為熱議，“以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整”則是旗幟鮮明地道出了“申報條件”所限的根本要素，是基于經濟社會發展情況。如此一來，52號文的導向也就更加清晰：推動、引導城軌交通行業的發展，使其與各城市的經濟社會發展情況相適應。既能響應建設訴求，又能推動城市發展。

2、人才！人才！52號文中有兩處明確提到人才。其一，在第四條“強化規劃銜接提高建設規劃質量”表述中，提出“要統籌城市軌道交通建設與人才培養，將人才培養和保障措施納入建設規劃”。

其二，在第十條“堅守安全發展底線”表述中，提出“落實企業的人才培養主體責任，深化產教融合、校企合作，提升從業人員素質”。

相較于81號文中僅有一處的提及——第六部分“堅持裝備國產化政策，促進設備制造業發展”中提到“國內城軌交通設備生產企業，要加快人才培養和技術更新”，52號文對人才隊伍建設的關注和重視遠非多了一條描述這么簡單。

小編認為，分別在“規劃銜接、規劃質量”和“安全發展”中提及人才，尤其是“將人才培養和保障措施納入建設規劃”和“落實企業的人才培養主體責任”的表述，已經不僅僅是因為“21世紀人才最貴”，而是切實抓住了行業發展的痛點和要點。

3、數據！數據！52號文第十一條中有這么一段話：健全部門間協同聯動監管機制，國家發展改革委、住房城鄉建設部等有關部門要建立城市軌道交通監管數據庫，加強信息共享，運用大數據等技術手段提升監管水平，發揮行業協會作用，及時動態掌握城市軌道交通建設規劃實施情況。

第十二條中又有這么一段話：建立健全責任主體信用記錄，將違規信息納入全國信用信息共享平臺，建立“黑名單”制度……

監管數據庫也好，全國信用信息共享平臺也罷，在擁抱移動互聯方面，52號文也有著明晰的導向。在大數據時代，城軌交通行業在規劃、建設、運營、經營等各個領域所產生、積累的海量數據，不但可以為監管工作提供依據和支撐，而且具備了更大的挖掘潛力。

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近日，國務院辦公廳以國辦發〔2018〕52號文發布了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（簡稱《意見》），明確地提出了強化城軌行業規劃建設管理的若干具體意見。今后一段時期內，國家批準各地申報的建設規劃，不僅是需要達到申報建設的準入條件，還需要綜合考量城市經濟實力、投融資能力、交通需求、建設管理能力和在建項目等多方面情況，同時注重城市軌道交通規劃與城市總體規劃、土地利用總體規劃和相關交通規劃的銜接。總體來看，城市軌道交通發展將由速度優先轉向質量和效率并重。

我國城市軌道交通在世界范圍內雖然起步晚，但一直努力向發達國家學習，并結合我國國情和各城市發展階段穩步發展。在發展初期，因項目個數較少、里程相對較短、投資規模有限，規劃管理體系尚未健全等原因，我國對于城軌項目的約束主要來自于前期立項審查和可行性研究報告的審批，以界定工程內容和投資方案。

20世紀90年代中后期，我國已有部分超大城市相繼建成了一批城軌項目，使城市交通狀況有了明顯改善，對充分發揮城市功能，改善環境，促進經濟和社會發展起到了重要作用。但與此同時，一些城市存在不顧自身財力，盲目要求建設城軌交通項目的現象；有的城市盲目攀比，追求過高建設標準，造成投資浪費；有的項目資本金不足，運營后虧損嚴重，給城市財政帶來較大負擔。針對發展中遇到的問題，為促進行業健康發展，2003年國務院以國辦發〔2003〕81號文發布《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（簡稱“81號文”），在堅持“量力而行、有序發展的方針，確保城軌交通建設與城市經濟發展水平相適應”原則的指導下，我國城軌行業發展取得了長足的進步。

81號文制定之時，就明確提出要加強城軌交通建設規劃的編制、審批工作，嚴格項目審批程序。要求在編制城市總體規劃及城市交通發展規劃的基礎上，根據城市發展要求和財力情況，組織制訂城軌交通建設規劃，明確遠期目標和近期建設任務，以及相應的資金籌措方案；指出必須重視和改進規劃的編制和管理工作，項目審批要依據批準的建設規劃進行，原則上項目的資本金須達到總投資的40%以上；對社會保障資金有較大缺口、欠發教師及公務員工資、政府投資項目在建規模過大，與其籌資能力明顯不適應的城市，其城軌交通項目不予批準。同時，提出嚴格控制建設標準，進一步降低工程造價；改革建設經營管理體制，提高投資效益等要求。之所以提出相關要求，就是因為城軌交通資金需求量大，僅靠政府單一投資渠道建設運營，難以滿足發展的需求，需要鼓勵實行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵和支持盤活現有資產，支持城軌沿線土地增值的政府收益，主要用于城軌建設。

近年來，各地對基礎設施建設越來越重視，對城軌發展的積極性不斷提高。隨著建設規模、運營規模的擴大，個別城市出現了建設強度與城市財政收支不匹配，資金落實不到位；客流效益較差等現象，引起業內外的高度關注。

在延續81號文件精神的基礎上，《意見》進一步強化建設規劃的導向和約束作用，提出城市軌道交通建設規劃要與城市總體規劃、土地利用總體規劃等相關規劃做好統籌。總體上看，這一要求與《新型城鎮化（2014-2020）》提出的“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式”相協調。近期建設規模要與城市規模、財力支撐條件等相適應，宜大則大、宜小則小。“省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審，按程序向國家發展改革委報送建設規劃。首輪規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部組織審核后報國務院審批，后續規劃由國家發展改革委會同住房城鄉建設部審批、報國務院備案。”的審批程序，延續了國家發展改革委和住房城鄉建設部《關于優化完善城市軌道交通建設規劃審批程序的通知》（發改基礎〔2015〕2506號）要求。

近期建設規劃一旦經國家批準，就要按“規”的高度維護其嚴肅性，線路功能定位、基本走向等原則上都不應發生重大變化。如果因為上位規劃變化等導致建設規劃確需變化，且增幅超過20%的，必須履行建設規劃調整程序，避免隨意調整規劃。今后省級發展改革部門在根據國家批復的建設規劃審批項目的時候，更要嚴格把關，不在建設規劃內的項目不予審批（核準），同時還要把握建設節奏，避免前期集中開工建設、后面集中開通運營。

同時，《意見》還對近年來的發展熱門——有軌電車規劃建設問題作出了說明。因有軌電車以地面敷設為主，采用混合路權或半獨立路權為主，與常規公交、BRT功能定位更加接近；基于現行管理審批體制，有軌電車由省級投資主管部門審批，無需納入城市軌道交通建設規劃報國家批準。發展地鐵輕軌的城市，應統籌考慮有軌電車的銜接和協調。嚴禁以發展有軌電車的名義，變相建設輕軌，規避審批。

強化建設規劃導向和約束作用，是促進城市軌道交通健康可持續發展基礎。自古“兵馬未動、糧草先行”，一份有深度有質量的建設規劃報告，就是實施好城軌項目的“糧草”。《意見》進一步強化建設規劃的導向和約束作用，就是要求在源頭上做好文章，吸收方方面面的意見，處理好各式各樣的問題，從紙面上的規劃變成切實可行的“百年規劃”。這既是政府信用的具體體現，也是為人民服務的有效舉措。

隨著中國特色社會主義進入新時代，城軌行業發展不能只算自己一本賬、自家一部經。既要充分考慮市民出行的合理訴求，也要考慮城市財力和防范地方政府債務風險的要求。小規劃服從大規劃、行業發展服從社會發展，在中心城區主要交通走廊上結合城市規劃發展多系統、多制式的城市軌道交通，提高運營效率和效益；市域范圍應適當發展市域（郊）鐵路，讓合適的系統承擔適合的功能。進一步深化前期工作、控制建設節奏、確保運營安全、加強綜合開發，及時回應市民關切，最大限度爭取百姓群眾的理解和支持，著力提升軌道交通服務水平，更好滿足市民安全、快捷、舒適出行的需要。

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