精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計研究

西安思源學(xué)院課題組

2016年6月，在審計署向第十二屆全國人大常委會第二十一次會議所作的《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，1.5億元扶貧資金被虛假冒領(lǐng)或違規(guī)使用，其中17個縣將2000多萬元用于彌補業(yè)務(wù)經(jīng)費、發(fā)放福利等；8.7億元扶貧資金閑置或浪費，其中閑置時間最長的超過15年。所以，扶貧資金審計監(jiān)督就成為扶貧開發(fā)工作的一個重要環(huán)節(jié)，是促進國家扶貧開發(fā)政策更好地貫徹落實，不斷加強和規(guī)范扶貧資金管理，提高扶貧資金使用效益的一個重要手段。審計機關(guān)必須進一步提高對扶貧資金審計監(jiān)督重要性的認(rèn)識，進一步加強和改進扶貧資金的審計工作。從而有助實現(xiàn)到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，建設(shè)一個惠及十幾億人口的小康社會。

一、精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計目前存在問題

通過對陜西省國家級貧困縣扶貧資金投放地區(qū)調(diào)研的結(jié)果分析，目前陜西省扶貧資金的財務(wù)審計工作雖然較之過去有了較大的提高，但仍然存在許多問題，主要包括審計方法效率低下、對審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為查處力度不夠、審計結(jié)果不夠公開等問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）財政扶貧資金流程和管理制度不夠完善

盡管各地區(qū)關(guān)于扶貧資金審計的相關(guān)制度正在近期相繼補充制定當(dāng)中，但仍不全面，比如對審計內(nèi)容、范圍和程序等的規(guī)定不夠詳細(xì)，可操作性差，對審計整改的具體要求不明確，未建立相應(yīng)的審計評價體系等。同時，我國關(guān)于違法違規(guī)使用扶貧資金行為的督促整改工作還沒有相應(yīng)的比較完善的制度性文件與之配套，審計單位督促整改工作的細(xì)則也沒有得到法律上的明確。

（二）審計方法陳舊致使審計效率低下

目前各縣級審計單位在對扶貧資金進行審計工作時，主要采用“同級審計”方式，此外大部分地區(qū)的審計單位也贊同使用“上審下”和“交叉審計”的審計方法，希望以此彌補“同級審”存在的不足之處，提高審計工作的監(jiān)督力度。不難看出，目前采用較多的“同級審計”方式使得審計單位的工作效率低下，審計單位的監(jiān)督職能難以得到有效發(fā)揮，同時扶貧資金又具有投入規(guī)模較大、涉及范圍較廣的特征，導(dǎo)致“上審下” “交叉審計”方式難以完成對扶貧資金全面審計監(jiān)督的職能，因此選擇更適合扶貧資金特征需求的審計方式勢在必行。

（三）事后審計作用有限

目前采用的結(jié)項審計方法，審計單位只是在扶貧資金項目竣工后進行驗收，對項目建設(shè)支出的原始發(fā)票和工程賬簿進行真實、合規(guī)性審核，審核通過后項目施工單位憑審核的建設(shè)發(fā)票到縣級財政報賬。因此，事實上事后審計方法只能保證扶貧資金項目在形式上的真實、合規(guī)性，而真正意義上的監(jiān)督作用，也就是對項目的實質(zhì)上的真實、合規(guī)性的監(jiān)督審查卻是很難實現(xiàn)的。

（四）審計成果利用不足

通過審計，不僅能揭露資金上的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，還能發(fā)現(xiàn)許多管理上的缺陷，并提出管理建議。近來扶貧資金審計揭露出的巨額資金閑置、浪費現(xiàn)象，反映出扶貧資金使用效率低下，存在管理安排不善。同時，審計工作的開展由于受各種條件限制往往就事論事，而對審計成果的利用不足，未能及時發(fā)揮引導(dǎo)作用，提高扶貧資金的使用效率。

（五）審計結(jié)果公開程度低

根據(jù)我們的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前發(fā)布的精準(zhǔn)扶貧脫貧審計的公告數(shù)量較少，有的地區(qū)涉及到了扶貧資金審計項目卻從未發(fā)布過相應(yīng)的審計結(jié)果公告。同時，部分地區(qū)在扶貧項目推進方面的政府信息公開工作也不到位，相關(guān)群眾對關(guān)系切身利益的資金及項目的情況幾乎不了解。

二、精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計新模式的實現(xiàn)路徑

（一）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計流程的實施路徑

目前各基層審計人員缺少，貧困人口較多，扶貧資金量大，項目金額較小，貧困人口數(shù)量多等客觀因素的存在，扶貧資金審計效率較低，不能達(dá)到預(yù)期的審計監(jiān)管效果。

為了改變這種現(xiàn)狀，建議設(shè)計運用大數(shù)據(jù)理論和大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計監(jiān)管綜合模型，該模型有以下功能模塊：扶貧資金申報審計功能，扶貧資金運用過程審計功能，扶貧資金結(jié)項審計功能，扶貧資金異地交叉互審功能， 扶貧資金審計全覆蓋功能，不僅有效的規(guī)范扶貧資金審計的流程，也能夠高效實現(xiàn)扶貧資金審計全覆蓋，將大大提高扶貧資金審計的效率。

（二）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計技術(shù)的實施路徑

建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施聯(lián)網(wǎng)審計這是《實施意見》的要求。如果能建立起聯(lián)網(wǎng)實時審計監(jiān)督平臺，那么審計部門就可以通過專用網(wǎng)絡(luò)采集聯(lián)網(wǎng)單位電子數(shù)據(jù)，實施日常動態(tài)監(jiān)控，由事后審計問題向事中提示與風(fēng)險防范結(jié)合轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)事后審計與事中審計相結(jié)合、靜態(tài)審計與動態(tài)審計相結(jié)合，拓寬審計覆蓋面，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違紀(jì)違規(guī)問題，提高審計工作效率。

（三）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧脫貧資金申報、過程、結(jié)項審計的實施路徑

精準(zhǔn)扶貧審計包括了精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)監(jiān)控和精準(zhǔn)評估，其核心要義就是精準(zhǔn)化理念，要求將精準(zhǔn)化理念作為扶貧審計工作的基本理念，貫穿于扶貧工作的全過程。根據(jù)這一理念，課題組構(gòu)建了互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)審計服務(wù)平臺項目庫管理模型，用于精準(zhǔn)識別扶貧對象、實現(xiàn)扶貧資金跟蹤審計和事后的經(jīng)濟效益評價審計，通過這個服務(wù)平臺踐行精準(zhǔn)扶貧資金審計全覆蓋和促進異地交叉審計的作用。互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)審計服務(wù)平臺的建立基礎(chǔ)是要按照扶貧資金審計需要，對扶貧辦、財政局、住建局、民政局、人社局等有關(guān)單位的電子數(shù)據(jù)進行采集、整理，開展扶貧資金大數(shù)據(jù)分析比對審計。

（四）完善精準(zhǔn)扶貧脫貧資金審計公告制度的實施路徑

1. 完善現(xiàn)行相關(guān)扶貧資金審計公告制度的法律法規(guī)。根據(jù)委托代理關(guān)系的要求，審計單位向社會公眾公開審計結(jié)果是其不可推卸的責(zé)任。為此，為了進一步促進審計結(jié)果向社會公眾有效公開，必須對現(xiàn)行的審計結(jié)果公告制度進行修改完善。通過對現(xiàn)行《審計法》《審計法實施條例》的改革，可以有效促進扶貧資金項目審計結(jié)果的公開。

2. 提升審計結(jié)果公開工作的效率和效果。在公開審計結(jié)果時，審計單位應(yīng)當(dāng)注意通過多種渠道、采用多種方式、表現(xiàn)為多種形式向社會公眾發(fā)布，務(wù)必使審計結(jié)果公開工作的覆蓋面更廣、更易接受、更加及時、準(zhǔn)確；同時在審計結(jié)果公開方面應(yīng)當(dāng)逐步擴大審計公告內(nèi)容的涵蓋范圍，務(wù)必做到向上級審計機關(guān)、同級人大、政府以及社會公眾真實、準(zhǔn)確、詳盡的公告審計工作的整改結(jié)果，切實提高審計單位將審計成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的工作力度，進一步提高審計工作的透明度和公信力，使社會公眾更加了解審計結(jié)果。

三、結(jié)論與展望

扶貧資金審計是“十三五”時期的重點審計工作之一。而目前部分扶貧資金使用效率低下，存在資金閑置、浪費、冒領(lǐng)、挪用、違規(guī)使用、貪污腐敗等行為，迫切需要加強對扶貧資金使用的監(jiān)控。本課題基于當(dāng)前我國扶貧資金監(jiān)控對國家審計迫切的內(nèi)在需求的背景下，通過對現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)目前我國扶貧資金審計在審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計方法、成果利用、審計整改、信息公開、制度建設(shè)等方面還存在一些不足。針對這些不足，主要關(guān)注和研究扶貧資金使用的合規(guī)性和提升扶貧資金利用效果的績效性。

本課題著重進行合規(guī)性和績效審計內(nèi)容、創(chuàng)新性扶貧資金審計方法、大數(shù)據(jù)技術(shù)下審計方法、提高審計成果利用率、強化審計整改、加大審計結(jié)果公告力度和逐步構(gòu)建扶貧審計工作長效機制等方面的研究，力求能夠提出完善扶貧資金審計的有益的對策建議。

（課題組成員：光昭、段興民 此文系2017年度陜西省重點審計科研課題精減版）