外資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的常見問題及建議

席海昕

一、外資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的常見問題

（一）可行性研究和環(huán)評測試不充分，項(xiàng)目建設(shè)與前期設(shè)計(jì)不符。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的項(xiàng)目可行性論證不充分，導(dǎo)致建設(shè)過程中不斷更改設(shè)計(jì)，預(yù)算超支。有的地方甚至為了爭取到貸款，承諾沒有落實(shí)的配套資金和還貸責(zé)任，造成項(xiàng)目上馬后進(jìn)展不順利；地方政府和項(xiàng)目單位在一些不是當(dāng)?shù)丶毙璧捻?xiàng)目立項(xiàng)后，對借用外貸資金籌建項(xiàng)目的積極性不高。

（二）配套和回補(bǔ)資金不能及時(shí)到位、缺口大。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于世亞行提款報(bào)賬進(jìn)程比較慢，在前期項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，資金不能及時(shí)足額到位，一些地方政府為了保證項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只好用地方財(cái)政的錢墊付配套資金，但是地方財(cái)力有限，有些項(xiàng)目配套資金跟不上，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢。有的地方項(xiàng)目轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行借款，增加了負(fù)債率，隨著人工、原料、土地等價(jià)格的不斷上漲，建設(shè)成本和資金投入最終遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過概預(yù)算。

（三）部分建成項(xiàng)目效益差。有的項(xiàng)目引進(jìn)和集中采購的設(shè)備不配套、不適用或質(zhì)量差，造成閑置和損失浪費(fèi)，有的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益弱，資金回報(bào)小。如某快餐盒項(xiàng)目，利用世行貸款集中采購的設(shè)備無法正常使用、基本報(bào)廢，企業(yè)也最終倒閉，當(dāng)?shù)刎?cái)政為此背上了沉重的債務(wù)包袱。有的社會發(fā)展類項(xiàng)目雖然有良好的社會效益和環(huán)境效益，但因?yàn)椴皇怯再|(zhì)，自身還貸能力差，到期債務(wù)主要由各級財(cái)政償還或墊付，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）項(xiàng)目管理混亂。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些基層項(xiàng)目辦工作人員對外貸項(xiàng)目業(yè)務(wù)不熟練，提款報(bào)賬提供的資料不全，財(cái)務(wù)管理和核算也不規(guī)范，不僅影響提款報(bào)賬的速度，也嚴(yán)重影響項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理質(zhì)量。

二、存在問題的原因梳理

（一）科學(xué)立項(xiàng)論證意識不強(qiáng)。國外貸援款項(xiàng)目涉及到農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、節(jié)能融資、鐵路、機(jī)場、電力和林業(yè)等眾多領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域在論證時(shí)又涉及很多環(huán)節(jié)，需要較強(qiáng)的專業(yè)、技術(shù)知識，但是一些地方部門主管人員為了能夠盡快爭取到資金和項(xiàng)目，對項(xiàng)目是否適合當(dāng)?shù)匦枰约绊?xiàng)目實(shí)施的綜合設(shè)計(jì)缺少調(diào)研論證，甚至在世亞行專家組來立項(xiàng)論證時(shí)編造數(shù)據(jù)，導(dǎo)致了建設(shè)后期不斷修改論證設(shè)計(jì)。

（二）提款報(bào)賬和申請回補(bǔ)資金過程復(fù)雜，有關(guān)部門滯留挪用配套資金和回補(bǔ)資金。第一，提款報(bào)賬程序的程序是采取自下而上逐級上報(bào)，整個(gè)過程涉及部門多、時(shí)間長；第二，基層管理人員對國外貸援款相關(guān)法律不了解或不遵守，滯留、挪用資金或用于支付其他開銷，導(dǎo)致資金浪費(fèi)。

（三）地方財(cái)力薄弱，籌措資金渠道有限，項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)效益弱。首先，國外貸款援助的地方財(cái)力本來就比較薄弱，再加上籌資渠道有限，未按規(guī)定建立還貸準(zhǔn)備金，就會增加償債風(fēng)險(xiǎn)；其次，外貸項(xiàng)目多以公益性和基礎(chǔ)建設(shè)為主，經(jīng)濟(jì)收益少，項(xiàng)目建成后，償債能力弱。

（四）基層項(xiàng)目辦臨時(shí)組建，缺乏專職外貸項(xiàng)目人員。基層項(xiàng)目辦往往是臨時(shí)組建的，項(xiàng)目辦的提款報(bào)賬人員多是從原單位借調(diào)或臨時(shí)聘用的，除了負(fù)責(zé)外貸項(xiàng)目的提款報(bào)賬等日常管理、財(cái)務(wù)會計(jì)工作以外，還要身兼原單位的工作，精力分散，加上培訓(xùn)力度不夠，新的工作人員始終處于前期的摸索期，難以保證報(bào)賬資料的質(zhì)量，影響了提款報(bào)賬的工作效率，造成資金不到位，又進(jìn)一步影響項(xiàng)目進(jìn)度。

三、外資審計(jì)存在問題的改善建議

（一）推動(dòng)可行性研究和立項(xiàng)論證過程科學(xué)化。一是用制度規(guī)范主管領(lǐng)導(dǎo)行為，增強(qiáng)其科學(xué)立項(xiàng)論證的意識。要加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)對經(jīng)濟(jì)管理及國外貸援款相關(guān)法律、操作指南等知識的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)其正確決策和科學(xué)立項(xiàng)的意識，對于大型項(xiàng)目的立項(xiàng)論證要“透明化”，防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說了算和行政首長“一言堂”，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行事前審計(jì)介入。二是發(fā)揮專家團(tuán)隊(duì)的作用，根據(jù)項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域，調(diào)集有關(guān)的資源環(huán)境、交通建設(shè)、工程技術(shù)、社會學(xué)等方面的專家，參與調(diào)研分析，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，篩選項(xiàng)目，進(jìn)行嚴(yán)格的立項(xiàng)論證。三是注意平時(shí)積累儲備項(xiàng)目，建立地方外貸項(xiàng)目儲備庫。

（二）從縮短配套資金申請時(shí)間和拓寬配套資金來源渠道兩方面解決配套資金不足問題。第一，減少貸款資金周轉(zhuǎn)與中間審批環(huán)節(jié)，縮短提款報(bào)賬和資金回補(bǔ)時(shí)間。一是加強(qiáng)行業(yè)主管單位和項(xiàng)目辦直接負(fù)責(zé)人對國外貸款財(cái)務(wù)及會計(jì)核算管理辦法、國外貸款提款報(bào)賬辦法等有關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)，做到知法；二是完善責(zé)任追究制度，無論是單位還是個(gè)人，對不嚴(yán)格遵照規(guī)定撥付資金，滯留、列支資金的要依法追究責(zé)任，防止權(quán)力絕對化環(huán)境下滋生的腐敗。第二，綜合各種辦法拓寬配套資金籌資渠道。一是爭取加大中央轉(zhuǎn)移支付，地方在爭取貸款的同時(shí)，也要同時(shí)爭取中央將財(cái)力支持重心向落后地區(qū)傾斜，發(fā)揮宏觀調(diào)控資金配置的作用，加大中央轉(zhuǎn)移支付，緩解地方財(cái)力困難，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，縮短差距；二是拓寬配套資金來源渠道，對于公益類項(xiàng)目，加強(qiáng)對已承諾資金的落實(shí)和約束，約束地方財(cái)政將已經(jīng)承諾的配套資金按計(jì)劃投入，確保配套資金及時(shí)足額撥付項(xiàng)目執(zhí)行單位，對有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)性項(xiàng)目和競爭性項(xiàng)目，堅(jiān)持市場化方向，多元化、多形式、多渠道籌集配套資金，如用政府履約擔(dān)保形式從金融機(jī)構(gòu)籌資，保證項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)行，或利用物資投放、完善基礎(chǔ)設(shè)施、貸款貼息等模式多樣化配套資金實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)和吸收社會資金作為外資項(xiàng)目配套資金；三是在立項(xiàng)階段爭取減免配套資金，對地方財(cái)力不足、無法落實(shí)要求的配套資金數(shù)的項(xiàng)目，由地方政府積極主動(dòng)向財(cái)政部門和上級部門反映，建議和外方談判時(shí)降低甚至減免配套資金。

（三）建立和落實(shí)還貸準(zhǔn)備金。一是省、市、縣三級財(cái)政部門應(yīng)建立健全還貸準(zhǔn)備金制度，加大財(cái)政預(yù)算對還貸準(zhǔn)備金投入力度，使還貸準(zhǔn)備金達(dá)到規(guī)定的比例和數(shù)額，滿足到期債務(wù)的周轉(zhuǎn)墊付需要。鼓勵(lì)自行還貸項(xiàng)目單位建立必要的還貸準(zhǔn)備金。形成省市縣三級和項(xiàng)目單位組成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，增強(qiáng)調(diào)控和防范外債風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是加強(qiáng)地方領(lǐng)導(dǎo)還貸意識。克服“重貸輕還”和“等、靠、要”的思想，樹立償還貸款的風(fēng)險(xiǎn)意識。三是加強(qiáng)政府外債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，將政府外債和償債資金納入預(yù)算管理，建立科學(xué)、合理的政府外債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，對政府外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)限、還款峰期和安全性等方面實(shí)施有效的控制。

（四）穩(wěn)定人員隊(duì)伍，強(qiáng)化人員培訓(xùn)。一是穩(wěn)定現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和工作人員，設(shè)立外貸項(xiàng)目常設(shè)機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，避免身兼數(shù)職，疲于應(yīng)付；二是加強(qiáng)主權(quán)外債項(xiàng)目工作人員知識培訓(xùn)，每個(gè)項(xiàng)目的培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)予以確定，培訓(xùn)的內(nèi)容至少包括國外貸援款最新規(guī)定、提款報(bào)賬程序、物資采購法規(guī)、招投標(biāo)管理法規(guī)、合同管理、土地征用、內(nèi)部控制制度等；三是嚴(yán)格落實(shí)培訓(xùn)計(jì)劃資金，對主權(quán)外債項(xiàng)目明確規(guī)定有的培訓(xùn)資金比例，必須嚴(yán)格監(jiān)管用全部用于培訓(xùn)內(nèi)容開支，不得隨意調(diào)整到其他報(bào)賬資金類別；四是把培訓(xùn)計(jì)劃的實(shí)施情況作為一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容，定期對項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行檢查，以促進(jìn)培訓(xùn)計(jì)劃的落實(shí)；五是建立主權(quán)外債項(xiàng)目人才庫和靈活的人才使用機(jī)制，把從事過主權(quán)外債項(xiàng)目的優(yōu)秀人員納入人才庫中，將來新的主權(quán)外債項(xiàng)目實(shí)施過程中，可以在人才庫中那個(gè)挑選合適的人選，直接從事相應(yīng)的工作。當(dāng)一個(gè)國外貸援款項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目管理人員可以調(diào)配到其他外貸項(xiàng)目繼續(xù)工作，人才流動(dòng)可以跨行業(yè)、跨部門甚至跨地區(qū)進(jìn)行。