“一帶一路”PPP模式存在問題及對策研究

項玲

摘要：“一帶一路”沿線中，不管是發展中國家對基礎設施的需求還是發達國家對基礎設施的改善擴建，都需要國內外資金的支持；但由于沿線國家政局穩定、經濟文化等方面存在很大差異，PPP模式在實際實施過程中存在諸多不確定性因素。通過對PPP模式及風險概念定義闡述，分析PPP模式在“一帶一路”沿線國家實踐中存在的具體風險，并在此基礎上給出風險管理對策。

關鍵詞：“一帶一路”；PPP模式：風險管理

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）01-29-03

一、引言

2013年9月，習近平總書記在出訪東南亞和中亞國家時提出的將“絲綢之路經濟帶”與"21世紀海上絲綢之路”進行聯合的倡議，勾勒出“一帶一路”偉大戰略藍圖。習主席在2014年APEC峰會上提出4000億美元成立絲路基金，2017年5月“一帶一路”國際合作高峰論壇舉行，標志著“一帶一路”倡議已經從理論提出走向了實際落實。“一帶一路”覆蓋范圍逐步廣大，區域內的國家基礎設施面臨極大的資金缺口，對資金的需求極為迫切，需要多方面進行融資。這種背景下，在西方基礎設施建設領域里已大獲成功的PPP模式為沿線各國提供了很好的借鑒路徑。

二、PPP模式的理論與運用

PPP模式的定義與分類

PPP是英文public-private-partnership的簡稱，PPP模式的出現是為了滿足基礎設施建設的需要，提供公共產品與服務。PPP模式在實踐中最重要的特征是伙伴關系，強調在合作中各參與方的獨立平等地位，其中契約精神、法治精神尤為重要。其次是共同承擔利益風險，在合作中應嚴格把控風險，將風險控制在可接受的最低程度，以實現項目的效益最優。具體模式可用圖1表示。

廣義PPP是指政府與社會部門合作提供公共產品而建立的契約關系，以為建設城市基礎設施項目等公共服務，由參與各方共同承擔風險的合作模式。狹義PPP是指各種融資模式的總稱，具體可分成以下三類（表一）。外包類：分為模塊外包（服務外包、管理外包）和整體式外包。特許經營類：需要私人部門與公共部門合作共享收益分擔風險。分為TOT、BOT和其他。私有化類：私人部門負責全部項目，公共部門監督管理。分為完全私有化和部分私有化。

三、我國“一帶一路”投資現狀及PPP模式風險分析

（一）我國對“一帶一路”沿線國家投資情況分析

財政部、發展改革委員會與人民銀行指出PPP模式鼓勵各種類型企業參與進來，激發社會資本、民營資本發展活力和潛力，使社會存量資本能夠盤活，形成多資金渠道為公共服務融資。財政部在2016年初啟動了PPP全國綜合信息平臺項目庫，利用大數據和“互聯網+”手段收集匯總PPP項目信息，根據PPP項目庫公布的季度報告，整理出2017三月末PPP項目庫數據并繪制以下圖表2。

可以看出，我國PPP模式發展呈現出行業分布廣且集中的特點。截止2017年一季度末，全國入庫項目共有12287個，累計投資額達到了14.6萬億元，覆蓋31個省（自治區、直轄市）以及新疆兵團和19個行業。從這些數據可以看出PPP發展的總體勢頭良好。并且PPP模式在市政建設和交通運輸項目運營數量最多，數額最大，而在城鎮綜合開發、旅游、生態建設與環境保護、水利和其他方面PPP數目和投資額最少。

（二）“一帶一路”ppp模式存在的風險分析

經過對國內外典型PPP案例的分析，得出政治政策風險、法律法規風險、建設風險與投資回報風險四個因素會對PPP項目的實施產生較大影響。結合“一帶一路”沿線具體情況，還必須考慮宗教文化風險的主要影響，因此這五類風險構成“一帶一路”合作框架下PPP項目的風險組合。

1.政治風險

由于“一帶一路”沿線國家政治局勢不穩定，政府違約、政策變動和政府信用問題都會導致PPP項目的被迫中止和失敗。從國際國內PPP項目的失敗案例可以看出政治風險是PPP項目最主要的風險。不僅政局不穩會造成項目的中斷，政策的改變、政府直接干預都會引起PPP項目風險。如果政策不連續不穩定，簽訂協議后政策發生變化會造成雙方合作失效，造成一定的損失。另外，簽訂項目后，政府能否按期履行職責、及時兌現也應該成為考慮的因素。

2.法律風險

我國PPP模式發展還處于發展階段，相關政策法律制度并沒有實際事例可以依據。參考外國法律并不能適應我國國情出現的新問題，這就需要國家頒布符合國情實際的法律法規。由于我國及沿線國家PPP模式并未形成完整的立法體系，項目運行實施過程中沒有法律可以依循。法律風險不僅在于缺少對應的法律依據，也在于及時有法可依，也可能存在有法不依的情況，監管調查力度不夠，相關責任人無法執行法律的問題。

除了上述法律體系不完善的風險和無法監管之外，法律變更風險也會對PPP項目產生影響，比如政策補貼方面的政策如果發生變更，可能導致PPP項目無法按期進行，會直接影響到收益，工程進度也受到影響。另外合同的違約風險也是存在的，違約風險指參與PPP建設方會延期或中斷履行合同約定的項目，無法承擔起相應的責任，造成違約風險。

3.建設風險

建設風險是影響項目成功的關鍵，建設期是整個經營期間風險高發階段，容易出現工程無法按時按質完成的風險。項目合同簽署后，項目公司會招標分包給承包商，那么建設完工風險就分散給了承包商，但項目公司必須承擔簽署協議時的違約責任。建設風險包括能否獲取土地所有權風險，即能否按照預期成本及時獲得土地，這將影響項目建設的啟動以及進度。

建設風險還包括技術風險，即由于技術不過關達不到項目完成所需的標準而產生的風險。“一帶一路”基礎設施建設周期長，技術要求高，人才需求大，但是“一帶一路”沿線國家人才隊伍缺失，技術以及管理人員素質與基礎設施建設所需的不相匹配，所以技術的競爭就是人才的競爭，也是建設過程中不可忽視的部分。

建設風險中的完工風險是指項目無法按時完成的風險，是具體表現為工期拖延、項目投產后達不到預期效果，甚至項目無法啟動。完工風險會影響整個項目的生存，如果遭到破壞預期現金流會減少甚至中斷，最終導致投入資金無法償還人員勞務費用無法落實。

4.投資回報風險

“一帶一路”倡議所建設投資的都是基礎設施，施工周期長，資金需求大，且回報周期長，一般會超過10年以上或更久。所帶來的收益取決于未來建成后帶來的收益，短期難以看出成效。例如鐵路項目，未來收益還取決于鐵路建造成本、運營維修、客流量、其他交通方式的競爭等因素，所以短期來說，基礎設施建設的收益是很低的。如果國家政局不穩，戰亂紛爭導致的項目損失是很難彌補的。面對上述風險，私營企業望而卻步，會謹慎對待境外“一帶一路”項目的投資。

四、風險管理對策

“一帶一路”跨區域、跨國合作的PPP項目中，風險更加靈活和復雜，必須正確識別，及時提出針對性的方案進行規避和消除，將有助于為企業提供一個安全的環境，積極推動“一帶一路”倡議的實施。以上對PPP項目風險的闡述對于PPP項目風險管理也有一定意義，針對上述風險提出以下解決對策和建議。

（一）建立政府間的合作協商機制

我國政府在跨境PPP項目投資中應發揮積極作用。一方面，要為我國企業營造一個和諧的外部環境，與資本投入國政府保持良好的外交關系，對其政府政策進行宏觀把控與合理預測，給予企業信息支持，同時與存在利益關系的域外國家加強溝通與合作，謀求在特定區域內的共同發展：另一方面，在面對政變、戰爭等不可抗力風險時，應完善國內對外投資保險制度，主要由政府牽頭設立基金或成立保險機構，與投資企業簽訂保險協議分擔部分項目風險，為企業對外投資建立信心。對外與“一帶一路”沿線國家簽訂國家層面規范的雙邊投資協議，一定程度上可以提高PPP項目投資的安全性，協調雙邊政府對合作項目的管理，以合理比例分擔風險，其中關鍵的一點是所簽訂的雙邊協定一定要具有較強法律效力。

（二）制定完善具體可操作的法律法規

PPP建設離不開法律的規范和支持，如果沒有法律可循，會讓利益相關者有空可鉆，逃避該承擔的責任，增加了潛在的投資難度。由于PPP投資周期長，基礎建設時期長，只有制定完善的法律才能讓各方參與，明確職責任務。首先應制定基本法，規定基礎操作規范和權責范圍，其次要由相關部門各自制定出具體的規范法，細化其中的操作流程，為PPP項目的每一步驟、每一環節制定可依據的操作規范，頒布PPP項目管理條例，制定一套適用于“一帶一路”建設的法規。讓PPP項目真正做到有法可依，降低法律風險。

（三）建立PPP專業管理機構并提供技術支持

任何一個PPP項目都是十分龐大復雜的工程，需要專業的團隊設計開發、監督管理。政府應該設立專門的機構保證PPP項目的順利運行，降低風險，提高效率。這樣的機構需要基礎設施建設的主管部門及行業部門之間共同協調發揮作用，保證社會資本可以充分提供給公共服務項目。專業的管理機構需要技術支持，一方面，政府需要建立完善PPP項目實施規范細則，另一方面要加強項目可行性分析和評估，對可行性分析的研究報告作出規范化標準，嚴格制定評估內容和范圍，這既是風險防范措施，也是披露監督機制。管理機構也可以利用大數據，對PPP項目進行網絡化控制，建立專業的網絡平臺，提供項目信息及披露在建項目的情況。

（四）加強識別PPP項目風險和建立風險分擔機制

“一帶一路”倡議可以為PPP模式的成熟發展提供平臺，但其涉及的項目規模大風險也大，而從英國等成功國家經驗可以看出風險分擔是PPP項目核心，只有建立風險分擔機制才能吸引私人投資者。有效識別風險，設立風險分擔機制是十分必要的。為保證風險分擔合理，應了解各參與方的職責和各風險的基本特征，制定出各方所要分擔的風險策略，實現最優配置。另外，應保證將風險分配給最具有影響力一方，可以更有針對性化解風險，最大程度降低了風險帶來的損失和時間成本。如果一旦分配失誤，風險轉移給了不具有影響力的一方，不但風險無法得到有效約束，反而加劇了風險程度帶來更大的損失。最后，根據承擔風險的能力分擔風險，政府對于政策時局的掌握比較強，應該承擔政策風險：而私人部門對于管理與運營經驗比較足，應該承擔建設運營風險；對于不可抗力的風險，可以由政府與私人部門共同承擔。雖然風險是按照職責、能力和協議條款進行分擔，但“一帶一路”基礎設施項目最終所有者和風險承擔者是政府。政府作為參與者有義務幫助企業，積極為企業分擔風險。