聯合國維和衛勤力量參與人道主義援助面臨的挑戰與對策探析

邱 雷，魚 敏，郭 棟

近年來，聯合國維和行動已不再局限于監督停火等傳統任務，還包括在任務區實施平民保護和人道主義援助行動、預防再次發生沖突和參與當地重建等多樣化任務。而在參與人道主義援助時，聯合國維和衛勤力量面臨著眾多嚴重威脅和巨大挑戰，包括艱苦的自然環境、落后的衛生條件和動蕩的社會環境等[1]，因此急需采取有效措施來改善援助效果。本文就聯合國維和衛勤力量參與人道主義援助面臨的挑戰及相關對策作一探析。

1 危險和困境

1.1 聯合國維和力量參與人道主義援助面臨的危險和困境 1948—2017年，聯合國已部署了71個維和行動。在國際沖突趨向于國內沖突的背景之下，目前聯合國的大多數維和行動目標也從“局外調解人”轉化為“建設和平的主要協調者”[2]。近年來聯合國新增的“多層面”特派團包括保護平民和人道主義援助，而這些特派團正面臨更多暴力攻擊的危險和威脅，主要包括恐怖分子使用不明爆炸物（improvised explosive device，IED）、直瞄或間瞄火力攻擊聯合國設施及難民營等。

1.1.1 武裝沖突和恐怖主義導致人道主義危機 “911”事件以后，武裝沖突和恐怖主義肆虐，使全球各地大批群眾被迫流離失所，導致前所未有的人道主義需求。在非洲和中東部分地區，極端暴力分子利用政治、經濟、民族和宗教等方面矛盾，無視人道主義原則，頻頻制造殘暴血腥的反人道事件，給人道主義援助帶來沉重負擔。而部署在馬里、南蘇丹和中非等“穩定”特派團的聯合國維和人員在持續沖突中執行任務，卻難以在這種新環境下保證安全，這給保障工作帶來危險[3]。2018-04-10，聯合國人道主義事務協調廳發布公告，自2013-12南蘇丹爆發武裝沖突以來，至少有98名救援人員在南蘇丹遇害，并有多起洗劫醫院的事件發生。

1.1.2 對國際人道法的認知不足影響人道主義援助近年來，隨著以美國為首西方國家的“反恐戰爭”和地區動蕩愈演愈烈，導致武裝團體不斷增加，使得國際人道法面臨更多挑戰。部分武裝團體，特別是恐怖組織的武裝，公然違背國際人道法的基本原則,針對醫務人員和醫療機構的攻擊時有發生。

2016年，紅十字國際委員會在全球16個國家對17 000多人進行了一項關于國際人道法的調查，該調查由全球獨立網絡/蓋洛普國際和相關國家的合作伙伴共同開展，結果發現仍有13%的受訪者認同通過攻擊醫院、救護車輛和醫務人員來削弱敵人力量是戰爭的一部分[4]。持此觀點者中，男性、青年和高收入者居多，而此類人群正是武裝團體的領導者和執行者的主體。所以在武裝沖突激化的時候，容易采取行動對醫務人員、救護車輛和醫療設施實施攻擊。

1.1.3 聯合國維和人員傷亡數量居高不下 近年來，維和特派團的職責日益復雜，已經超出了傳統的監督執行和平協定的功能，包括關注法治、人道主義援助及平民保護等。由于維和人員越來越多地被部署于危險環境中，加之許多地區安全環境惡化，且被賦予更多的職責，尤其是對平民的保護，就更容易受到威脅和打擊。2011-12，維和行動所涉區域的25%被評估為極度或非常危險，而到了2014-07則增長到42%。聯合國各特派團均面臨著各種錯綜復雜的安全威脅，特別是武裝沖突、恐怖襲擊和人道主義危機。甚至有些地區的武裝分子刻意針對維和人員采取敵對行為，包括直接襲擊維和人員和車輛，尤其是2008年后每年死亡人數在100以上。2013—2017年，維和人員因敵對攻擊而死亡人數比歷史上任何5年中的死亡人數都多。2017年，因遭遇敵對行動而死亡的人數達到了1998年以來的最高值，在所有致死原因中首次排名第一（圖1）。嚴重的安全威脅給維和行動衛勤保障帶來了嚴峻挑戰，傳統保障模式已難以滿足需求[5]。

圖1 1998—2017維和行動中維和人員死亡人數及原因

1.2 維和衛勤人員參與人道主義援助面臨的困難和挑戰 從20世紀90年代開始，各國已經把人道主義工作認定為軍隊在任何時候都應執行的主要責任之一[6]。1999-08-06，時任聯合國秘書長安南發布《聯合國部隊對國際人道主義法的遵守》，規定維和部隊要按照國際人道主義法原則對待沖突方的平民、傷病員、戰俘、民用設施和文化財產[7]，實施人道主義援助已成為綜合性維和特派團的主要工作。維和行動所從事的人道主義醫學救援，是指由維和衛勤力量在任務區直接從事緊急醫療救治、衛生防疫、心理支援和藥材發放等工作，以及為紅十字國際委員會、國際紅十字和紅新月聯合會、無國界醫生等人道主義組織提供力所能及和必要的幫助。雖然直接援助的醫療急救最好由人道主義組織負責，但如果在拯救生命的關鍵時刻當地沒有人道主義組織，就可能會導致痛苦、傷害和喪生，這時就必須由維和衛勤力量來填補空白。因此，維和衛勤提供的人道主義醫學救援是用于支援，而不是替代駐在國政府應承擔的責任，也不是要削弱人道主義組織的職能。

1.2.1 維和衛勤力量從事人道主義醫學救援的局限性在缺乏民事參與者時，維和衛勤力量可在請求下從事人道主義醫學救援，條件成熟時將救援工作移交給駐在國政府的相關機構或專門的國際人道主義組織等合適的民事機構。而在提供醫學救援時其處在兩難境地：一是“贏得人心”，即獲得當地民眾的支持；二是不符合聯合國的授權并缺少與人道主義機構的協調。聯合國規定，特派團沒有為當地平民提供醫療服務的義務，但維和醫療機構在自愿并自己承擔費用基礎上，可以酌情提供人道主義醫療服務[8]。同時規定，如果是臨床需要且現場環境和醫療條件允許，就應為保障對象提供一視同仁的醫療服務，并通過有效的醫療后送來實施連續衛勤保障[9]。如果發生大規模傷亡事件，短時間內就會出現大量軍地傷病員，但任務區醫療資源一般都很緊缺，現場衛勤人員就會遇到這種兩難問題。

1.2.2 維和行動衛勤力量執行人道主義援助時面臨的威脅 1994-12-09，聯合國發布第49/59號決議附件《聯合國人員和有關人員安全公約》，第7條規定“聯合國及有關人員、其裝備和駐地不得成為攻擊目標或阻止他們履行其任務的任何行動目標”。《日內瓦第一公約》和《日內瓦第二公約》規定醫務人員在戰場上不能受到攻擊，并應允許他們履行其醫療職責且不得視為戰俘[10]。但由于任務區政治局勢錯綜復雜，社會矛盾縱橫交織，民間武器數量驚人，一旦維和行動影響某方利益，極易產生敵對情緒，遷怒聯合國，并攻擊維和人員、營地和車輛。

此外，維和衛勤力量使用保護性標志也會給自身安全帶來威脅。根據2005-12-08通過的《日內瓦公約第三附加議定書》，紅十字、紅新月和紅水晶都是不具有任何宗教、文化或政治含義，而是以人道法的“保護性”和“識別性”為目的。按照此議定書，維和衛勤分隊的營地、運輸工具和人員均可使用這類保護性標志。然而，在實際維和行動中，使用這些標志反而使維和衛勤力量極易成為被襲擊的目標。究其原因，一是部分沖突方武裝人員缺少國際人道法知識，筆者在訪問西歐某國軍隊時發現，該國即將赴阿富汗執行維和任務的救護車未噴涂任何保護性標志，該軍人員指出不使用保護性標志是為了更好地應對非對稱威脅，因為有些極端主義武裝力量會無視國際人道法，認為救護車輛的防衛相對薄弱，易于攻擊。而根據紅十字國際委員會的有關調查，醫務人員、車輛和設施如果沒有明顯的保護性標志，受到攻擊的可能性會增大（圖2）[11]。二是紅十字和紅新月既是保護性標志，同時也是不同宗教的標志，因此在有的任務區出現了當地民眾要求維和衛勤分隊更換標志且限制進入。而衛勤分隊認為保護性標志沒有宗教含義而拒絕，最后任務區為了避免沖突升級，只能更換派兵國，改用與任務區宗教相符的標志。

圖2 關于醫務人員在何種情況下易受攻擊的調查

1.2.3 維和行動衛生防疫需求與尊重遺體的矛盾 國際人道法對于遺體處理有專門的規定，要盡力收集、識別有關遺體的信息，如辨認出罹難者身份就必須通知其親友；尊重遺體并體面下葬，還應標明墓址方位[12]。而這些任務一般都由醫療隊或人道主義組織完成。事實上，由于罹難者往往沒有攜帶身份證或身份牌，且發生傷亡事件時情況危急，很多時候難免不盡如人意。由于聯合國維和人員與當地軍民有不同的宗教信仰、風俗習慣和語言，極易產生溝通障礙和處理遺體的不同認識。因此，需要維和衛勤人員在處理遺體工作中正確把握表現形式和程度，盡量征得家屬的同意，避免出現紛爭。

從尊重遺體的原則來看，遺體的處理是非常重要的人道行為。盡量讓當地政府和人道主義組織的代表參與進來，依據宗教習俗，為死者進行及時、適當和體面的埋葬。例如，某任務區發生地震并導致海嘯，出現了大規模人員傷亡，由于該國地處熱帶，衛生條件落后，遺體腐爛導致各種傳染病如霍亂開始蔓延。為控制疫病流行，特派團的維和醫院將長期無人認領的遺體進行了集中焚化，導致宗教人士、當地群眾和人道主義組織的強烈抗議[13]。

2 對策建議

聯合國特派團目前采取一系列措施來減少對維和人員安全的威脅和衛勤保障的壓力，包括加強巡邏和營區防御、加裝防護設備、協調東道國當局等。然而，這些措施并未解決在實施人道主義援助時所面臨挑戰，在此，筆者提出以下幾點對策建議。

2.1 尊重任務區的社會文化現狀 維和衛勤力量執行人道主義援助任務是“建設和平”的重要組成部分。應尊重當地宗教信仰、文化傳統和社會風俗，否則不僅妨礙執行任務和日常活動，還可能對衛勤人員自身安全造成威脅。維和衛勤力量在對沖突各方開展協調工作時，要保持公平和中立，確保任務順利完成[14]。由于維和任務區各類人員紛繁復雜，宗教信仰各不相同，聯合國不僅應該加大保護性標志的宣傳，還可以加大使用沒有宗教含義、不會引起宗教矛盾的“紅水晶”保護性標志的力度。但該標志使用的時間還不長，還需要相當一段時間的推廣和適應。

2.2 加強相關法律和倫理工作 聯合國維和行動衛勤保障在實施人道主義援助時要符合《聯合國憲章》 《聯合國維和行動總綱》等國際法的規范[15]，也要符合國際人道法、《聯合國醫療標準操作程序》 《聯合國特派團衛勤保障手冊》等。各國的維和衛勤力量遂行人道主義援助都應該逐步向法制化、規范化邁進，盡快根據各國軍隊特色，在堅持國際公認的準則基礎上，制訂一套系統性、指導性和操作性都很強的制度法規，切實為遂行維和衛勤保障工作提供有效的規范和引領。同時，還可以和其他國家軍民、有關人道主義組織深入開展交流合作，進一步提升各國維和衛勤參與人道主義援助的水平。英國醫學協會（British Medical Association，BMA）建議，軍隊醫務人員應該在部署之前徹底了解可能出現的潛在法律和倫理問題[16]。為提高在維和任務區實施人道主義醫學救援的能力和在執行人道主義援助任務時能夠采取正確的行動，在維和衛勤人員部署前的培訓中，應當加強國際人道法和醫學倫理的相關培訓內容。2.3 合理分配維和衛勤力量 聯合國維和衛勤保障的主要任務是保障維和人員的身心健康，但任務區的醫療力量，包括人力、物力和財力都是有限的。人道主義援助是人道主義組織和當地政府的主要職責，維和衛勤力量只能應一時之急。如果過多地參與當地的醫療救護工作，會使當地的醫療機構產生依賴性，給當地本來就很薄弱的醫療衛生基礎設施帶來不利的影響。維和衛勤力量要避免在諒解備忘錄和特派團總部的要求之外提供人道主義救援，避免因援助分配參差不齊。在任務區有的地方會沒有維和衛勤力量或是其力量薄弱，因得不到足夠的援助而產生不平衡感。應及時將人道主義援助任務移交給當地政府或人道主義組織，并給予適當幫助，以提高當地醫療衛生的能力。

我軍在2017-09已完成了8 000人的維和待命部隊的注冊，其中就包括4個2級醫院，以及各分隊配屬的1級衛勤保障力量。這意味著今后會有更多的中國軍隊衛勤力量參與聯合國維和行動，進一步提高執行人道主義援助任務的能力，這將會對維護世界和平、促進人道主義做出更加積極的貢獻。