歐美國家公園管理模式對中國西藏國家公園體制建設的思考*

哈秀芳 徐寧

（西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000）

自黨的十八大以來，中國將“國家公園”建設提升到了國家層面。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，明確了中國“國家公園”建設時間表、路線圖、任務書。習近平總書記在十九大報告中提出了“建立國家公園為主的自然保護地體系”，同時將生態文明建設的重要性和迫切性提到了我國社會主義現代化建設的戰略方針層面。構建“國家公園”有助于西藏自治區黨委政府認真貫徹落實黨的十九大會議精神，提升西藏生態安全屏障的保護治理能力，促進美麗西藏建設。文章將結合歐美國家公園體制管理方面的思路、模式和經驗，思考西藏“國家公園”體制建設。

1 歐美國家公園建設與管理體制分析

美國于1872年建立了世界上第一個國家公園—黃石國家公園，截止2013年目前全球已有225各國家和地區建立了3800處國家公園［1］。自美國藝術學家喬治·卡特琳提出“國家公園”這一名詞來，各國對于“國家公園”的評定指標和范圍劃定沒有較統一的標準。美國為主的歐美國家認為，國家公園模式是保護與發展平衡的一種理想發展模式，是一個能以較小面積為公眾提供欣賞自然和歷史文化，具有較好經濟效益，促進科學研究和國民環境教育，并使大面積自然環境和生物多樣性得到有效保護，達到人與自然和諧和可持續發展的地方［2］。文章選取了美國、英國、法國、德國和意大利等歐美國家公園管理模式，從國家公園建設目標和規模，管理機構和權力劃分，管理過程中的角色扮演和與當地居民的管理協調處理的維度探討五個歐美國家的國家公園管理模式。各個國家在國家公園管理過程中體現出的公益性和公共服務性程度都不盡相同。我國國家公園建設起步遠遠落后于歐洲國家，截至2009年，盡管國家級自然保護區總面積已達國土面積的9.7%，我國的試點“國家公園”也僅僅約占全國國土面積的1.95%.歐洲國家的國家公園建設對中國，對西藏的國家公園建設具有巨大的借鑒意義。

1.1 歐美國家公園管理體制理念分析

歐美國家公園管理體制思路明確，形成“以保護為根本目標，開發建設為保護手段”的管理理念。歐美國家的建園目標均是以保護生態環境為主要脈絡，促進人與自然的可持續發展，追求自然保護和經濟發展的平衡性。美國自1872年開辟國家公園建設以來，歐美國家公園經過140多年的發展歷程，突出了生態

文明建設在國家公園建設中的地位和作用，保護意識強，生態文明理念植根于國家公園建設中，并出臺相關法律、管理辦法等規范國家公園建設，以美國和德國在立法保護的基礎上才考慮效益獲取，英國則是實行強制性的開發，法國通過適宜的開發促進保護，意大利采取從嚴保護和適度開發相結合，由此說明，歐美國家在國家公園建設過程中強調環境保護的重要性（如表1所示）。

表1 歐美國家公園體制建設與管理分析表

1.2 歐美國家公園管理體制模式分析

歐美國家公園管理模式大體可以分為三種，一是中央集權型管理模式，二是地方自治的管理模式，三是綜合性管理模式。

1.2.1 中央集權型管理模式分析。以美國為主的中央集權型管理模式，該模式主要是重要設立管理機構，自上而下進行垂直管理，其他部門和民間合作機構輔助予以協助。1916年美國成立美國國家公園管理局，隸屬于美國內政部，這標志著美國以國家公園為核心的行政管理體制的形成，負責對國家409處國家公園的管理，也負責對國家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史遺產的保護。美國當前已經形成了“國家公園管理局-地方辦公室-基層管理機構”為主的垂直管理體系，地方州政府無權干涉。由于國家的垂直管理，美國國家公園的資金來源以聯邦政府的資助為主約占70%，也有市場、社會等其他資金來源渠道。2016年美國國家公園管理局投資550億美元用于保護性投資，主要針對自然構造點、國家人類學遺址、國家史跡名錄、國家休閑步道、博物館等項目進行資助，突顯了美國國家公園投資的公益性，美國每天超過400個公園對公民實現免費開放。

1.2.2 地方自主型管理模式。地方自治的管理模式中以德國和澳大利亞為主，中央政府只負責頒布法規和出臺政策，國家公園的管理則是由當地政府自主管理，中央政府不干涉地方政府。德國根據實際情況，自然公園歸州政府管理，有的歸當地政府管理。但是州政府或者當地政府對國家公園不擁有規劃審批權和立法權，同時由州政府或者地方政府出資投資管理，因此，其管理理念在于立法保護基礎上合理的經濟開發，以保障管理的運行。

1.2.3 綜合型管理模式。綜合性管理模式以英國、法國和意大利為主，該模式即有中央政府的參與，地方政府又有一定的自主權利，同時社會其他理論也參與到國家公園管理中。英國國家公園管理機構中略多于半數的席位由地區官員組成，1∕4的席位由地區代表組成1∕4到1∕3由國家委派，以代表國家利益，政府出資75%，其余25%由相應地方政府承擔，在管理理念上，英國倡導保護優先的基礎上資源享受。法國本是中央集權式的管理模式，但是由于人口密度和土地歸屬權的復雜性，使得法國國家公園管理模式建立了中央、地方政府共同參與治理的上下結合的管理體制模式［11］。意大利的國家公園管理模式主要由農林和自然公園部承擔，大區自然公園管理體制大部分是采用私人管理和大區政府管理相結合，形成政府出資與吸納社會資金和技術相結合的資金來源渠道。

1.3 歐美國家公園建設的立法保護分析

完備的立法保障體系是歐美國家公園建設的重要內容之一，已形成了由法律、法規、標準與指導原則、公約構成的國家公園法律體系。表2顯示美國國家公園的發展階段，也表明了美國國家公園立法體系的形成階段。法國于1960年頒布《國家公園法》，1995年就開始了公園憲章的編制工作，2006年發布了新的《國家公園法》明確了憲章的地位，2007年發布了《關于在所有國家公園執行基本原則的決議》，法國于2012年啟動了環境執法體制改革，制定了從中央政府到地方層面的配套的國家公園執法體系。

1.4 歐美國家公園建設的公眾參與分析

國家公園建設涉及到政府、項目開發商企業、公園建設區民眾、公園游客等各方直接利益群體，其次相關國家公園建設的參與群體還有研究院專家學者、社會媒體人、各公益團體等。與當地利益相關民眾的關系處理中各國采取不同措施。美國國家公園管理局與地方建立開放的合作關系，由于美國社區管理體制發展比較成熟，實現了當地民眾自愿、開放、包容的社區自治管理。英國國家公園的管理中，政府建立靈活而復雜的“分權制”管理模式，對民眾參與的關注相對較多，效仿美國實施國家公園社區參與方案，招募志愿者和投票決策國家公園建設的形式比較多。法國在國家公園的建設開發前需要獲得半數以上農民認可，有效維護公眾國家公園建設參與權。德國區域內的許多居民社會群體結合在一起，管理和建設與當地城市和村莊的溝通交流后合作，充分考慮到民眾的參與意愿。意大利與土地的公共或私人擁有者達成租借協議和給予土地的所有者一定補償的方式進行運作、經營和管理，經濟理性的規范手段讓民眾參與到國家公園建設當中來。

2 中國西藏國家公園體制建設的思考

2.1 中國西藏國家公園建設現狀

西藏自治區歷來高度重視生態環境保護與建設工作，堅持走可持續發展道路，始終把環境保護作為一項基本國策加以貫徹落實。截至2017年，西藏共建設各級各類自然保護區47個，自然保護區總面積為4136.9×104hm2，約占西藏國土面積的三分之一，其中國家級9個。西藏全區有22個生態功能保護區，約占西藏土地面積的72.3%，8個國家森林公園，5個國家濕地公園，4個國家地質公園，3個國家級風景名勝區［12］。

2015年起，西藏為進一步貫徹落實可持續發展政策并拉動旅游業發展，效仿其他省份的九個國家公園試點，掛牌了納木錯、珠穆朗瑪峰和雅魯藏布大峽谷3個“國家公園”，但由于以旅游開發為主成為其明顯的功能定位，其建設效果同各國標準下的“以保護為主、兼顧全民公益性”的功能定位存在較大差異，也缺少國家公園具體實施方案和細則，完善的管理體制和地方性立法的保護，導致土地的確權、登記與監督職能不足，同時文化遺產保護和野生動物保護在國家公園的建設標準中劃分不清，民眾受益和補償機制不健全，公眾參與國家公園建設并共享國家公園公共資源的渠道不暢通。

2.2 中國西藏國家公園的建設思考

2.2.1 樹立保護為主的管理理念。西藏地處青藏高原，氣候寒冷干燥，東南部植被以落葉闊葉林和針闊葉混交林為主，中部多為灌木草甸，西部為草原植被。受全球氣候變暖影響冰川消融規模越來越大，各個湖水容量也不斷增大。即使西藏生態環境保存較為完整，自然景觀水土資源十分豐富，但總體看來生態環境脆弱性強，受人類活動影響極其敏感。同時青藏高原作為東亞氣候變化的啟動區，西藏氣候的波動對全球大氣環流有重要影響。所以對西藏國家公園的建設絕對要把生態保護的任務放在首要位置，要跟上歐美國家公園建設的步伐，首先要向歐美國家公園建設和管理理念看齊，從政府國家公園建設突出生態保護功能的政策制定為出發點到企業應承擔生態保護的社會責任，從游客優質的觀賞體驗到公民環保責任的宣傳教育，貫穿生態環境和人文遺產的珍惜意識和保護理念。

2.2.2 創新管理體制模式。西藏地區生態保護科研水平、水土資源化規劃和環境測繪水平相對落后，國家公園建設專業人才和對應項目資金相對匱乏等客觀情況。需要中央政府在國家公園建設的政策制定和資金投入方面大力支持，建議建立中央直屬的專門管理和規劃國家公園的責任部門，配備專業的國家公園規劃設計人才，大部分管理職能由中央政府集中把關。此外在國家公園的建設當中也要帶動當地工程建設企業和私營服務業主的積極性，充分利用西藏現有的人力財力物力資源，為政府減輕負擔的同時帶動地方經濟發展。地方性國家公園管理部門可以作為中央管理部門的分部門設立，適當的給地方政府放權，一方面培養其自主管理能力和國家公園管理的專業性；另一方面能夠使國家公園的管理更加靈活機動，實現宏觀政策的地方適應和中央與地方資源合理整合。

2.2.3 加強立法和執法體系建設。保護神山圣水，愛護自然生靈的民族傳統一直是根植于西藏民眾心里的永恒信仰，幾千年來西藏的藏胞們依托純潔向善的理念，一直推崇保護家鄉的自然山水，珍愛周圍的動植物生命的思想。然而隨著市場經濟在西藏地區的日益引入，人民深刻認識到，光靠道德約束下的社會治理遠不足以守護祖國美麗山河的完整。在西藏國家公園的建設中勢必要建立健全法制建設，完善立法、執法體系，從歐美國家的國家公園立法管理歷程和經驗來看，法律體系的建設并非一年半載就能與國家公園建設達到合理配套的效果，從國家到地方自上而下的實現立法體系的完整性，對國家公園的規劃建設權、運營管理權、保護監督權、使用權等進行明確規定。全面依靠國土局、公安系統、技術監督局、工商系統等執法機關的強制性執法手段，結合民眾生態環保道德教育輔助，實現對國家公園法律管理加道德維護的雙層屏障。

2.2.4 注重民眾參與管理。歐美國家大多比較注重國家公園的公共服務性的體現，這是西藏還未實現公共服務社會化階段最需要學習的地方，依靠國家公園建設體現公共服務社會化，要求國家公園的建設管理和使用社會不同階層，不同團體的民眾參與進來，充分體現國家公園的公益性。西藏可以利用國家民政事業單位、國家和民間公益團體、公共基金會等搭建與民眾參與管理相對接的平臺網絡，如英美國家的社區管理計劃和志愿者招募活動，社區管理計劃得到公園和專家的參與合作，在生態系統健康與檢測、大型景觀保護與修復、生物多樣性庫存、入侵物種檢測或移除等資源保護領域獲得社會公民科學管理的項目。國家公園志愿者招募活動可以和學校、專業協會合作，邀請藝術家、作家、雜志社和其他創意媒體駐留計劃；邀請學校學生或童子軍在公園組織環境教育和服務項目；允許高校專家學者和學生組織探索和記錄生物多樣性項目；對國家公園志愿服務貢獻突出工作者和兒童優秀志愿者設立榮譽證書、徽章、小額獎金等獎項。在西藏國家公園管理中形成關聯性、多樣性和包容性的民眾參與管理體系。