破解建議“重答復(fù)輕解決”

■專家推介

人大代表的建議被誠懇地接受和熱情地回復(fù)，卻被輕輕地放下乃至無聲無息地“凍結(jié)”，這是各地遇到的普遍現(xiàn)象。原因多樣，但與人大代表議案建議的辦理機(jī)制仍存有不嚴(yán)密不科學(xué)的漏洞脫不了關(guān)系。

舟山市普陀區(qū)沈家門街道人大工委，從議案建議的收集、撰寫、提交、辦理、督促、答復(fù)、評價(jià)等一系列環(huán)節(jié)入手，總結(jié)和提煉出了“前期五個(gè)注重、入口三級攔截、中間七法推促、出口五個(gè)把關(guān)、結(jié)果三個(gè)應(yīng)用”的“53753”全流程模式，為提高議案建議解決率探索了一條切實(shí)可行的道路。

“53753”模式為提高議案建議解決率提供了范本。圖為代表實(shí)地驗(yàn)收建議辦理情況。

代表“滿意率”是衡量代表建議辦理成效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。但在“高滿意率”的背后，卻是代表們因?yàn)槟ú婚_的“面子”、推不掉的“人情”違心“滿意”的抱怨：有的承辦部門不在扎實(shí)辦理代表建議上下功夫，而是在如何讓代表填寫“滿意”兩字上做文章；有的承辦單位答復(fù)件寫得非常漂亮，可一旦獲得代表“滿意”或“基本滿意”的答復(fù)后，“研究”“規(guī)劃”“計(jì)劃”都變得遙遙無期。

面對如此的“高滿意率”，舟山市普陀區(qū)沈家門街道人大工委積極探索，總結(jié)和提煉“53753”沈家門模式，為提高議案建議解決率提供了范本。

沈家門街道人大工委把議案建議收集工作作為全年性、常態(tài)性工作。

代表建議怎么提：精雕細(xì)琢，把好“3級”入口關(guān)

高質(zhì)量的議案建議是提高辦理實(shí)效的基礎(chǔ)。沈家門街道人大工委從議案建議的收集、撰寫入手，提出了前期準(zhǔn)備“5個(gè)”注重，即注重提高代表素質(zhì)、注重加強(qiáng)調(diào)查研究、注重議案建議的常態(tài)性收集、注重素材精雕細(xì)琢以及注重建立評議機(jī)制。

“每年，我們都會(huì)舉辦議案建議專項(xiàng)知識(shí)培訓(xùn)班，重點(diǎn)圍繞議案建議征集、優(yōu)選議題、規(guī)范撰寫、溝通促辦、評估驗(yàn)收、確定并簽署滿意度等次等內(nèi)容進(jìn)行專題講座和經(jīng)驗(yàn)交流。”沈家門街道人大工委的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過培訓(xùn)，代表撰寫議案建議的能力得到了提升。

與此同時(shí)，沈家門街道人大工委在議案建議收集過程中下功夫，確保代表提建議有理有據(jù)，接地氣。

2016年下半年，沈家門街道人大工委組織人大代表對普陀近海魚類資源保護(hù)和方興未艾的海釣業(yè)管理工作進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)普陀海域電魚行為不可小覷，海釣業(yè)管理欠規(guī)范。2017年1月，代表們提交了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊普陀海域電魚行為的建議》，也為舟山市獲得地方立法權(quán)后制定的首部地方實(shí)體法——《舟山市國家級海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)和實(shí)施彈好了“前奏曲”。

深入調(diào)查研究是代表提出高質(zhì)量議案建議的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。把調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為代表的書面建議，能確保建議契合民意、集中民智。為此，沈家門街道人大工委要求每位代表在形成議案建議前，圍繞廣大群眾密切關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，圍繞新情況、新問題、新矛盾、新要求，深入基層，廣泛調(diào)研。同時(shí)，把議案建議收集工作作為全年性、常態(tài)性工作，組織代表認(rèn)真梳理調(diào)研成果，指導(dǎo)好議案建議的選題和具體內(nèi)容，把好第一關(guān)。

代表提出建議后，為了使議案建議富有“含金量”，沈家門街道人大工委發(fā)揮工匠精神，對議案建議“精雕細(xì)琢”。

“街道人大工委在人代會(huì)召開前一個(gè)月提前介入代表議案建議整理工作。”沈家門街道人大工委的相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，對議案建議精雕細(xì)琢主要包括，由街道人大工委指定“專家”對一案多事和一事多案的議案建議進(jìn)行拆并式“預(yù)雕”，對法律政策、重要性和真實(shí)性進(jìn)行考證性“細(xì)雕”，對可行性與實(shí)效性等要素進(jìn)行會(huì)診式“深雕”，對文字修繕和綜合統(tǒng)稿等進(jìn)行規(guī)范化“精雕”，使所提議案建議做到案由準(zhǔn)確、案據(jù)充分、方案可行。

“有些議案建議用責(zé)問式語氣提出，有些是三言兩語說不清事由提不出可行方案，更有的則是有法律規(guī)定卻不去借用或是不切實(shí)際想怎么提就怎么提，既弄得承辦單位焦頭爛額、不知所措，又影響了為民代言的質(zhì)量。”該負(fù)責(zé)人表示，通過精雕細(xì)琢去提高議案建議的提交質(zhì)量，為后續(xù)辦理工作的質(zhì)量提高夯實(shí)了基礎(chǔ)。

為控減領(lǐng)銜代表個(gè)人難以抵擋的“說情風(fēng)、施壓風(fēng)”窘?jīng)r，筑好“被滿意、偽滿意”的防護(hù)墻，沈家門街道人大工委在街道層面建立了議案建議聯(lián)審聯(lián)評機(jī)制，重要議案建議滿意度等次確定民意評判機(jī)制，民情與建議、評議與督查、調(diào)研與信息分組評議機(jī)制，酌情邀請法律、財(cái)會(huì)、安全等專業(yè)知識(shí)咨詢員列席聯(lián)審聯(lián)評會(huì)議機(jī)制，形成了“3＋X”的全新組織架構(gòu)，為精準(zhǔn)判定辦結(jié)滿意度等次提供了組織保障。

“在代表議案建議正式提交前，還要通過初審關(guān)。”街道人大工委建立三級攔截機(jī)制對議案建議進(jìn)行把關(guān)。

在議案建議的初稿形成時(shí)，由民情與建議分組和街道人大工委聯(lián)席會(huì)議分別按照“真實(shí)性、重要性”和“合法性、可行性”等原則進(jìn)行研判攔截；擬提人代會(huì)的議案建議在提交截止時(shí)間前均由代表團(tuán)全體會(huì)議進(jìn)行集中研判攔截。對有紕漏或瑕疵的議案、建議在給予充分解釋后，或予以撤回，或要求其修正重?cái)M。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“3級”攔截機(jī)制實(shí)施后，共初審議案建議316件，攔截撤回59件，修正重?cái)M48件，為提高議案建議解決率提供了質(zhì)量保障。

代表建議怎么辦：七法推促，把好“5個(gè)”簽字關(guān)

“菜市場內(nèi)的通道是否可以再加寬點(diǎn)，通風(fēng)、照明、消防設(shè)備設(shè)施怎樣？”

“營業(yè)后的菜價(jià)怎樣？”

“停車位建設(shè)情況怎樣？”

…………

2016年7月的一天，沈家門街道人大工委組織代表成立驗(yàn)收組，來到裝修中的“365”菜市場，對議案辦理情況進(jìn)行驗(yàn)收。現(xiàn)場，代表們邊查看邊詢問議案主辦單位負(fù)責(zé)人和工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

據(jù)悉，“365”菜市場是普陀區(qū)政府2016年實(shí)事項(xiàng)目之一，也是當(dāng)年區(qū)人代會(huì)重要建議《關(guān)于進(jìn)一步抓好菜籃子工程建設(shè)的議案》的重要一環(huán)。

“你們提出的議案我們正在抓緊辦理，你們的驗(yàn)收意見我們會(huì)積極采納，2016年底前菜市場開張營業(yè)時(shí)，我們邀請代表們再來復(fù)查。”議案主辦單位負(fù)責(zé)人說。

每一個(gè)驗(yàn)收鏡頭，都匯集了人大及其代表的拳拳為民心，而這樣的驗(yàn)收僅僅是沈家門街道人大工委助推議案建議辦理的一個(gè)縮影。

“議案建議交辦后，街道人大工委會(huì)及時(shí)與承辦單位主動(dòng)銜接。”沈家門街道人大工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對A類議案建議酌情運(yùn)用“視察、約見、協(xié)商、現(xiàn)場辦公、跟蹤督辦、回頭查看、辦結(jié)驗(yàn)收”7種方法，并采取“掛牌督辦”“辦結(jié)銷號”等舉措，推促優(yōu)質(zhì)辦結(jié)和解決率提高。同時(shí)，要求承辦單位對B類、C類的議案建議辦結(jié)時(shí)間訂出“路徑圖”和分步推進(jìn)計(jì)劃表，并運(yùn)用全程式跟蹤、階段性核查、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督等舉措，積極推促議案建議優(yōu)質(zhì)高效辦結(jié)。

“議案建議辦結(jié)后，也不是簡單簽字就結(jié)束了。”該負(fù)責(zé)人表示，沈家門街道人大工委設(shè)立“5道”關(guān)卡，嚴(yán)把出口關(guān)。

2017年7月，一場特殊的咨詢會(huì)在沈家門街道召開。參會(huì)的是區(qū)督考辦、國資辦、老年大學(xué)、《關(guān)于擴(kuò)建或增加普陀老年大學(xué)教學(xué)用房的建議》承辦單位等十一個(gè)部門負(fù)責(zé)人及建議領(lǐng)銜人和部分老年人代表。

主任筆談

提高建議辦理“含金量”

舟山市普陀區(qū)人大常委會(huì)主任 戴靈芝

近十多年來，沈家門街道人大工委緊緊圍繞破解工作難題、提升工作質(zhì)量這根主軸抓改革，多項(xiàng)創(chuàng)新工作得到了各級人大的高度認(rèn)可，尤其是提高議案建議解決率的“53753”沈家門模式，得到了前來普陀調(diào)研的省人大常委會(huì)黨組書記、副主任梁黎明的充分點(diǎn)贊。綜觀“53753”沈家門模式，具有創(chuàng)新性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、實(shí)效性、可復(fù)制性五個(gè)特點(diǎn)。

創(chuàng)新性。針對議案建議辦理“被滿意率”高但實(shí)際解決率不高等難題，沈家門街道人大工委立足基層積極實(shí)踐，從2012年開始圍繞提高議案建議解決率進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，到2016年逐步完善，形成了議案建議辦理的“53753”沈家門模式。該模式創(chuàng)新性地提出，在議案建議形成環(huán)節(jié)抓質(zhì)量提升，在答復(fù)評議環(huán)節(jié)抓聯(lián)評機(jī)制，把對代表的履職要求和對部門的辦理要求用制度形式進(jìn)行固化，較好地解決了代表“不會(huì)提”和部門“不會(huì)辦”的困難，為全區(qū)議案建議解決率的提高提供了新的思路和方向。

系統(tǒng)性。該模式把議案建議的收集、選題、撰寫、提交、辦理、督促、驗(yàn)收、評價(jià)、答復(fù)等整個(gè)運(yùn)作流程進(jìn)行了系統(tǒng)的統(tǒng)籌謀劃，把整個(gè)辦理過程分成5個(gè)重要環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)又分成若干小節(jié)，整個(gè)過程設(shè)計(jì)周密、環(huán)環(huán)相扣，使“53753”模式在頂層設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)化集成和全覆蓋掌控，整個(gè)辦理過程呈現(xiàn)針對性強(qiáng)、操作性好、績效性佳等特點(diǎn)。

規(guī)范性。縱觀“53753”沈家門模式的規(guī)范性，具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是議案建議的整個(gè)運(yùn)作流程和辦法措施符合憲法法律和人民代表大會(huì)制度規(guī)定，符合黨對新時(shí)期人大工作的新要求、新任務(wù)。二是對議案建議的入口提交、承辦推促、出口驗(yàn)收、確定滿意度等次都制訂了配套制度，用制度來監(jiān)督和保障議案建議依法按規(guī)、優(yōu)質(zhì)高效運(yùn)作。

實(shí)效性。沈家門街道人大工委實(shí)施議案建議辦理“53753”新模式后，既對代表提出高質(zhì)量議案建議賦予了新要求，也對承辦質(zhì)量的提高給予了有力的推促，從幾年的實(shí)踐來看，議案建議提交量逐年增加，辦結(jié)率有明顯提高，一串串翔實(shí)的數(shù)據(jù)印證了這一新模式具有很強(qiáng)的實(shí)效性，彰顯了這一創(chuàng)新做法的推廣價(jià)值。

可復(fù)制性。從去年初開始，普陀區(qū)人大在全區(qū)范圍內(nèi)全面推廣“53753”沈家門模式。由于該模式制度全面、操作路徑清晰、易于復(fù)制和推廣，在一年多的推廣中取得了較好的成效，為提高全區(qū)議案建議解決率提供了新樣板。

“這個(gè)建議承辦單位未能積極解決，于是我們再次組織領(lǐng)銜人及部分代表進(jìn)行視察和調(diào)研。通過視察和調(diào)研，我們認(rèn)為解決這一建議的客觀條件是可以爭取的，也是基本具備的，于是根據(jù)‘53753’制度要求召開咨詢會(huì)。”沈家門街道人大工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“民意評判”關(guān)是五道關(guān)卡的最后一關(guān)。

據(jù)介紹，對已落實(shí)解決且領(lǐng)銜人和選民群眾較為滿意的議案建議，經(jīng)領(lǐng)銜人和聯(lián)名人實(shí)地驗(yàn)收過關(guān)后，由領(lǐng)銜人“直接簽字”給予“滿意”等次評定。對雖有解決方案但尚未解決的一般性議案建議，原則上待解決后再由領(lǐng)銜人作等次評判，或作“二次簽字”（第一次先對方案作評判簽字，第二次對辦理結(jié)果作出評判簽字）。

尚未解決落實(shí)，或情況復(fù)雜、難以評判的議案建議，由領(lǐng)銜人提請民情與建議分組共同商定；若仍難以判定的，則提請街道人大工委聯(lián)席會(huì)議復(fù)議評定。聯(lián)席會(huì)議能復(fù)議評判的由該會(huì)議評判確定，若評判為不滿意等次的，在未簽署書面評判意見前，由領(lǐng)銜人向承辦單位說明不滿意的理由和依據(jù)，征求承辦單位是否有新的補(bǔ)充完善措施，若無則作出不滿意等次評判，若有再酌情評定等次。

而對聯(lián)評會(huì)議難以評判的或承辦單位對等次評判有異議的議案建議，則啟動(dòng)“辦理結(jié)果滿意度等次民意評判程序”，由街道人大工委隨機(jī)抽取50名左右選民代表進(jìn)行問、聽、辯和票決，把滿意度評定的最終裁決權(quán)交還給選民。

在上文提及的會(huì)上，領(lǐng)銜人首先闡述了案由、案據(jù)和解決方案，然后承辦單位作出了沒有解決的理由說明，接著街道人大工委調(diào)研組作了“因地制宜、共享共用”調(diào)研情況說明，選民代表發(fā)表了中肯的建議意見，在即將啟動(dòng)議案建議辦理結(jié)果滿意度等次確定民意評判機(jī)制前，承辦單位向分管副區(qū)長作了匯報(bào)，終使教學(xué)用房得到增加。

“這次咨詢會(huì)，實(shí)質(zhì)上是一次‘通牒會(huì)’，如果有百分之一的希望就要盡百分之百的努力，否則難過沈家門街道‘53753’規(guī)定的出口關(guān)。”一位參會(huì)的協(xié)辦單位負(fù)責(zé)人如是說。

“把議案建議辦理結(jié)果滿意度等次的最終裁定權(quán)交給選民群眾，是人民當(dāng)家作主的最具體體現(xiàn)，也是人民代表大會(huì)制度優(yōu)越性的最生動(dòng)體現(xiàn)。”幾位參會(huì)的選民代表紛紛為沈家門街道“53753”模式點(diǎn)贊。

議案建議評判不是終結(jié)，沈家門街道人大工委注重對評判結(jié)果的應(yīng)用。對承辦工作不作為、領(lǐng)銜代表不滿意的承辦單位及其負(fù)責(zé)人和具體經(jīng)辦人不得推薦為區(qū)和街道級議案建議辦理先進(jìn)集體、先進(jìn)個(gè)人；書面建議區(qū)考核機(jī)構(gòu)在“一府一委兩院”年度工作綜合考評時(shí)對承辦工作不作為、領(lǐng)銜代表不滿意的承辦單位及其主要負(fù)責(zé)人扣減當(dāng)年度考核權(quán)重分；對違反沈家門街道人大代表議案建議辦理結(jié)果滿意度等次確定規(guī)則的領(lǐng)銜人，每違簽一件扣20分，并不能推薦為當(dāng)年度人大系統(tǒng)先進(jìn)個(gè)人，倒逼領(lǐng)銜代表必須公正、負(fù)責(zé)地簽署滿意度等次。

人大代表視察水產(chǎn)城干品市場，聚焦食品安全。

代表建議辦得如何：從30%到70%的轉(zhuǎn)變

今年普陀區(qū)人大二次會(huì)議上，《關(guān)于高位謀劃和加快推進(jìn)普陀自貿(mào)港區(qū)先行區(qū)建設(shè)的議案》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)誠信體系建設(shè)的議案》等6件議案建議被確定為重要議案建議，而這其中沈家門代表團(tuán)提出的占了4件。

“‘53753’模式帶來的效果是顯著的。”普陀區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人表示，從議案建議的收集、撰寫、提交、辦理、督促、評價(jià)、答復(fù)等一系列環(huán)節(jié)入手，貫穿了議案建立從提出到辦結(jié)的整個(gè)過程，環(huán)環(huán)相扣，給議案建議高質(zhì)量地辦理筑起了保護(hù)墻。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在沈家門街道的人大代表提交議案建議件數(shù)，已從2013年未實(shí)施“53753”模式前的32件逐年遞增到2018年的54件，且提交議案建議的代表人數(shù)也從2013年的18名增加到了2018年的37名，人大代表提交議案建議的積極性得到進(jìn)一步激活。

議案建議解決率不斷攀升。“偽滿意、被滿意”得到有效控減，所提議案建議實(shí)際解決率已從此前的30%左右攀升到了現(xiàn)在的70%左右。

與此同時(shí)，“53753”模式的作用也在不斷輻射擴(kuò)大。2013年以來，代表們開始嘗試提出閉會(huì)期間代表建議。

2015年3月，沈家門街道人大工委獲悉，沈家門的中國漁都地域名已被市本級使用，于是立即召開由部分人大代表和普陀史志界等人士參加的專題座談會(huì)。閉會(huì)期間，有關(guān)代表向區(qū)人大常委會(huì)提出了《關(guān)于申請命名沈家門為“東方漁都”的建議》。

歷經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府和相關(guān)部門的重視與支持，同年6月，中國漁業(yè)協(xié)會(huì)通過了“中國·沈家門—東方漁都”的命名申請，建議收到了良好的辦理效果。

從“高滿意率”到“高解決率”，從“文來文往”到“人來人往”，“53753”模式為破解“重答復(fù)輕解決”的議案建議辦理難題提供了范本，書寫了提高議案建議解決率的新篇章。

（圖片由沈家門街道人大工委提供）