人大監督“盯住法”“管好錢”

■專家推介

不言而喻，人們對司法公正和預算公平有著殷殷期盼。人大如何回應人們追求公平正義、增進民生福祉的關切？臺州市人大、溫嶺市人大以各自探索，向人民交出了滿意的“答卷”。

臺州市人大常委會連續多年開展法官、檢察官履職評議工作，試圖彌合監督法出臺后“個案監督”“述職評議”不再施行而留下的監督缺位，契合中央18號文件“關于加強對人大選舉和任命人員的監督”的要求，這一司法監督方式的創新，除了技術，更需要勇氣。

財政為“庶政之母”。溫嶺市參與式預算，發端于20年前的“民主懇談”，當這種蘊含民主精神的協商民主植入人大預算審查監督之中，尤其是預算修正議案密集誕生，在某種程度上改變了由來已久的預算審查程式化現象，意味著基層人大開創了實質性預算審查監督的新紀元，對基層社會治理也起到了“民主訓練班”的作用。

臺州市人大常委會連續多年開展“兩官”履職評議，彌補了任后監督缺位。

溫嶺的“參與式預算”開創了實質性預算審查監督新紀元。

2005年，溫嶺市在新河、澤國兩鎮率先“試水”公共預算改革，積極將人大代表、民眾代表的民主懇談引入基層人代會預算審查，不斷強化對預算的審查和監督，形成了對預算進行實質性審查監督的“參與式預算”，在國內首開先河。

2010年，臺州市人大常委會試水“兩官”履職評議，填補任后監督“空白”，首開國內地市人大對司法人員進行直接監督的先河。

多年來，臺州市人大常委會和溫嶺市人大常委會不斷深化完善，推動兩項工作縱深發展。

“兩官”履職評議：人大司法監督新實踐

2017年8月29日，臺州市五屆人大常委會舉行第五次會議，對檢察官履職情況進行現場測評。現場嚴肅而莊重，常委會組成人員認真填寫選票，依次走向主席臺前的投票箱，投下神圣一票。

這已經是臺州市人大常委會連續第八年開展“兩官”履職評議工作。這項工作從2010年起步；至2013年形成市內范圍全面推廣態勢；到2015年，評議主體層級由原先的主任會議提升至常委會。2017年五屆人大常委會履新以來，繼續堅持將這項工作深化完善，推動“兩官”履職評議向縱深發展。

經過多年實踐探索，臺州市人大常委會在評議工作上已經形成了一整套嚴格的操作流程。臺州市人大常委會內司工委主任李偉介紹，常委會每年輪流確定“兩院”中的一家單位進行評議，每年年初確定履職評議初步方案。履職評議工作一般持續6個多月，分準備、動員，調研，評議，整改4個階段進行，每個階段都有明確的時間界限和工作要求。

“我們設計整套流程，特別注重科學性和實效性。”比如，要求被評議對象在履職報告會上當眾匯報自查情況，面對的是眾多的人大代表和平日抬頭不見低頭見的全體同事，還要經過測評，匯報起來肯定是實事求是，不會帶有水分！

為了全方位、多角度地“把脈”被評議對象履職情況，履職評議領導小組組織人員廣泛開展談話、走訪、座談、查閱案卷、旁聽庭審。調研工作完成后，根據調研結果進行量化評價并提出評議等次建議，提交履職評議領導小組和主任會議研究討論。

最后，由市人大常委會全體組成人員在常委會會議上進行測評。評議結果出爐后，書面向“兩院”反饋評議結果，并單獨向被評議對象反饋意見建議。

從摸著石頭過河，到形成一套完整流程，臺州市人大常委會對“兩官”履職評議工作的探索從未停歇。

“確定對象更公平、參與評議更民主、實施步驟更科學、‘優秀’標準更嚴謹。”臺州市人大常委會主任元茂榮用“四個更”總結2017年評議工作特色。

2017年評議對象為市人民檢察院53周歲以下、任檢察員滿3年、擔任業務部門中層領導且尚未接受過評議的6位員額檢察官。“往年在選定被評議對象時，采取‘電腦隨機抽取’形式。但是抽取的被評議人因職務不同，評議標準的‘水平線’就會有不同。”市人大常委會內司工委副主任林英鐲表示，“將履職評議對象限定同一職級、同一‘水平’比較，更加公平、合理。”

“同時，在拓寬評議渠道上，工作組也是下了一番功夫。”林英鐲介紹，此次評議首次向內務司法委員會組成人員征求意見，邀請其參加滿意度測評，增強了評議的民主性和透明度。在監察體制改革試點落地的背景下，評議領導小組還主動聯系監察委并征求監察委對被評議對象的意見和建議。

與此同時，根據2017年《關于對市人民檢察院部分檢察官開展履職評議的實施方案》要求，此次評議，排位前兩名且“優秀”票數不少于常委會實到人數70%的為“優秀”，并列的以量化評價得分排名前者為先。

“在原先的條件之上增設了‘70%’這一要求，‘優秀’的含金量‘純度’更高了。”市檢察院監所檢察處處長梁兵坦言，這次“備考”壓力不小，自己花了整整一個月的業余時間，認真準備自查材料。

“為了提高結果的客觀性、準確性，此次履職評議量化評價實行‘崗位訂制’，并根據工作崗位設計評議項目。同時，在隨機抽取案卷基礎上將抗訴被駁回、改變罪名和引發上訪三類案件列為必查案卷，更有利于發現被評議對象在辦案中的‘短板’。”李偉表示，對量化評價標準進行探索，取得了較好的效果。

另外，此次評議在發出評議意見之前，還專門增加了一個談話環節，由內司工委與被評議者面對面交流。在發出評議意見后，市人大常委會對整改情況進行跟蹤監督，適時開展“回頭看”，回訪談話了解。

時間是最客觀的見證者！9年實踐，證明了該項司法監督創新工作實現人大選舉、任命和監督干部的有機結合。9年來，臺州市人大常委會共評議法官31名、檢察官24名，評出20名優秀“兩官”。評議結果為“兩院”在人事提拔、任用上提供了重要的考察依據。

“進一步完善評議機制。”元茂榮表示，2018年對市法院的評議工作已正式啟動，市人大將結合司法改革方向，增加對司法責任制落實情況的評議；科學擴大征求意見范圍，突出評議重點，深化評議方法，擴大評議結果運用，充分發揮評議對“兩院”工作的推動作用和“兩官”隊伍建設的促進作用。同時，《臺州市人大常委會法官檢察官履職評議辦法》已列入年初計劃，并將于12月出臺，繼續推進該項工作常態化、制度化、規范化。

參與式預算：守護百姓錢袋

2005年7月27日，溫嶺市新河鎮十四屆人大五次會議開幕，對很多溫嶺人來說，這一天，讓人記憶猶新。

這次人代會上，鎮政府將年度預算向所有代表和公眾公開，然后請他們對預算內容發表看法和提出修改建議。

那一天，新河鎮政府領導班子來了9個人，坐在主席臺上。臺下，則是90名人大代表和193名群眾代表。大家都拿著一份《新河鎮2005年財政預算（說明）》。臺上臺下都有些不適應，有人回憶，臺下代表人手一瓶水邊喝邊提問，臺上領導人手一支筆邊答邊擦汗。

聽取人大代表和群眾代表的意見后，鎮政府車輛購置費從70萬元調整為50萬元，自聘人員經費從75萬元縮減到70萬元。

溫嶺市新河鎮先行先試，在審議鎮財政預算時，邀請民眾參與并開展民主懇談，由此拉開了參與式預算改革試驗的序幕。

2009年1月，溫嶺市人大八易其稿，出臺了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》。次年，參與式預算在全市11個鎮和5個街道全面推行。

繼鄉鎮的參與式預算改革初步成功，并積累了一定的經驗后，2008年開始，參與式預算開始向市級部門發力。各部門的年度預算包括“三公”經費，不僅要接受民主懇談，還要在人代會上經歷一場“麻辣過堂”。2010年，部門預算懇談的大門正式向溫嶺普通市民打開。

2015年3月，溫嶺在全國縣級城市首次試行預算修正議案。

“這么多年下來，我們已在人代會上建立了專題報告、專題審議、專題票決、專題決議制度，預算審查逐步規范到位，并且更富實質性。”溫嶺市人大常委會預算工委主任江志強介紹，目前溫嶺在市級政府部門層面已形成較為完善的預算審查監督體系。人代會召開前要進行部門預算民主懇談、代表聯絡站預算征詢懇談、常委會會議初審票決部門預算草案，人代會上要聽取政府預算報告、分代表團專題審議部門預算、票決部門預算，人代會后要開展預算績效監督。

“澤國鎮城區污水管網建設項目評價綜合評定得分為85.26分，評價等次為良好；澤國鎮公共自行車系統建設項目，綜合評價得分為85.74分，評價等次為良好……”

2015年，澤國鎮對3個跨年度實施的民生項目進行了績效測評。為了補上預算執行情況的評價和運用這塊“短板”，澤國鎮人大從2013年開始探索引入預算績效評價，進一步完善資金預算監督體系，以全面監督預算的分配、使用、產出和效益。

“現在不僅僅是把預算資金用完，更要用好、用出最佳效果。”面對越來越復雜的預算、越來越大的項目投資，溫嶺市人大對“錢袋子”的監督由“預算懇談”逐漸向“預算績效”轉型升級。2014年起，溫嶺市人大注重預算績效監督工作，每年召開人大主任會議專題聽取績效管理工作匯報，提出具體工作要求，并交辦財政部門開展重點項目績效評價。

過去，代表關心錢用在哪里、怎么用，現在，代表們更關心錢用得怎么樣，“參與式預算”的內涵不斷拓展延伸，監督效果也更加明顯。

這是一個自我革命的過程，溫嶺市人大用10余年時間來做這一件事情。實踐證明，溫嶺市人大的堅持對于人大預算審查的創新意義重大。“參與式預算”監督沿著“由點到面、由下而上、由表及里、由柔變剛”的路線循序漸進，形成了“預算全口徑、參與全方位、監督全過程”的全口徑預決算審查監督體系，逐步把財權關進人民代表大會制度的“籠子”里。

“我們持續突出對重點部門預算、重大政府性投資項目、資金使用績效和審計查出問題的監督，持續推動參與式預算在實踐中與時俱進，使人大工作更具時代特色和創造活力。”溫嶺市人大常委會主任陳輝說。

主任筆談

創新人大監督司法的途徑和方式

臺州市人大常委會主任 元茂榮

司法監督是人大監督的重要組成部分。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》實施以來，臺州市人大常委會積極探索，大膽嘗試，依法切實加強對司法人員的履職監督。自2010年以來，已連續9年每年對其任命的部分法官或檢察官開展履職評議，既加強了對司法活動“事”的監督，又加強了對“人”的監督，提高了“兩官”隊伍素質，提升了“兩院”司法公信，實現了選舉、任命和監督干部的有機統一。

臺州的“兩官”履職評議是地方人大行使監督權的創新探索，首開國內地市人大對司法人員進行直接監督的先河，沒有既有經驗可以借鑒，完全是摸著石頭過河。多年的探索完善，對做好這項工作有幾點心得體會。

首先，確保黨的領導是做好履職評議工作的根本。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是社會主義法治最根本的保證。因此，履職評議工作自開展以來，始終堅持和依靠黨的領導，嚴格執行重大事項、重要舉措及時請示匯報制度，確保履職評議工作的各個環節始終在市委、市人大常委會黨組的堅強領導下進行。加強黨對履職評議工作的領導，對于保障履職評議工作正確的政治方向，推動市委重大決策部署貫徹落實至關重要。

其次，正確處理好評議雙方的關系是順利開展履職評議工作的基礎。在履職評議中，更加注重協調溝通。在評議方案出臺前，事先征求“兩院”意見；在評議過程中，加強與“兩院”互動；在評議等次初步確定后，認真聽取“兩院”主要領導意見。始終堅持把評議的原則性與靈活性結合起來，正確處理評議雙方的關系，處理好監督者與被監督者的關系，處理好監督與支持的關系。既規范了“兩官”正確行使職權，又不影響“兩院”司法權的獨立行使。

最后，狠抓整改落實是開展履職評議工作的關鍵。整改落實是履職評議工作的關鍵環節。在履職評議中，評議各方都十分重視整改工作：受評“兩官”把整改提高作為抓手，對于在自查和評議中發現的問題，做到邊查邊改，邊評邊改；“兩院”以此為契機，堅持標本兼治，針對隊伍建設中存在的共性問題，找原因，尋根源，強措施，建立、健全嚴格規范的工作機制，扎實推進執法規范化建設；市人大常委會積極采取措施，通過強化監督合力、完善評議機制、不斷探索創新監督方法等狠抓評議意見的落實，多措并舉，鞏固整改成果，力促司法公正。

“兩官”履職評議，是新時代人大工作與時俱進的創新，既要認真總結既有經驗，更要結合司法改革方向，持續深化完善，不斷創新人大司法監督的途徑和方式，為促進司法公正發揮人大應有的作用。

民眾有所呼，監督有所應

隨著經濟社會的發展，“共享”發展的理念深入人心。百姓對公平正義的追求，對“陽光財政”的希冀更加迫切。人大監督如何回應百姓的殷切期盼，成為擺在各級人大面前的一道重要課題。

“‘創造更加公平正義的社會環境’是深化共享發展理念的關鍵。抓住公平正義，就牽住了走向共享發展的‘牛鼻子’。”臺州市人大常委會副秘書長、研究室主任吳志剛表示，人大要守住社會公平正義的底線，推動“一府兩院”努力創造平安和諧、公平正義的社會環境，通過共享發展真正讓群眾安居樂業，享有幸福生活。

如何來實現？司法是公平正義的最后一道防線，“錢袋子”事關百姓民生，臺州市人大和溫嶺市人大抓住這兩個重點，以“兩官”履職評議和參與式預算，創新人大監督工作，回應了百姓對公平正義、公開透明的追求。

在實踐中，大多數地方人大及其常委會對“兩院”的監督側重于對工作的監督，而忽視了對個人的監督。而在預算監督方面，流于形式的問題也一直存在。

“司法公正的主體是以法官、檢察官為主的司法人員。司法公正說到底是司法人員的公正。只重工作監督不重視對人的監督就好比是重監督水流而輕水源監督，難以起到‘正本清源’的作用。”臺州市人大常委會副主任李志堅表示，“兩官”是人大常委會任命的，對其進行履職評議，是人大依法監督司法工作的應有之義。“兩官”履職評議的初衷是“打造一支公正司法、執法為民、全面過硬的政法鐵軍”，彌補了任后監督的缺位，促使“兩官”“照鏡子”“正衣冠”，為司法機關隊伍建設提供了重要依據。

隨著政府職能轉變，財政預算職能由傳統的收支工具向以提供公共服務為主的收入分配、資源配置、穩定經濟的職能轉變。公共財政的背后是民主財政，對如何民主理財，溫嶺市人大作了積極的探索。

現在，在溫嶺每個鎮召開的一年一度人代會會場內，都可以看到代表們為資金流向而唇槍舌劍的場面。此時，人代會儼然成了代表和政府之間、代表和代表之間理性博弈的舞臺。民心所向決定了政府錢袋子的使用指向，這是代表和百姓最滿意的地方。

從2008年開始，溫嶺市人大便將預決算審查監督的所有信息包括審計工作報告在網上公開。到2014年，溫嶺市一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算等“四本賬”預算和所有83個部門與16個鎮（街道）預算、上年度決算以及“三公”經費預決算，已經在網上實現不留死角的全公開。“陽光財政”的路徑愈加清晰。

“將民主懇談與預算審查結合起來，融合了代議制民主和協商民主的制度優勢，把政府性收支包括債務全部納入人大監督視野，實現預算全口徑、參與全方位、監督全過程的‘亮麗轉身’，逐步把‘財權’關進人民代表大會制度的鐵籠。”不少專家學者表示，參與式預算讓我國根本政治制度最大限度地激發出它應有的活力。

抓住監督的重點，關注民生福祉，回應百姓關切，臺州市人大和溫嶺市人大敢于求索，不拘一格，持續創新，交出了一份滿意的“答卷”，為中國基層民主的發展貢獻了制度力量。

（圖片由臺州市人大、溫嶺市人大提供）