善用人大“重磅武器”

■專家推介

對推動經濟社會發展而言，人大監督職能與政府執行職能目標應該是一致的。人大監督不僅能發現政府執行中存在的問題，同時通過監督作用的發揮，為政府各項工作支招，幫助政府解決難點問題。

麗水市人大開展質詢監督推動污水處理廠達標排放，云和縣人大運用特定問題調查督促政府科學理財，兩地做法，激活了憲法法律賦予人大的剛性權力，讓人大監督“認真”起來、“硬氣”起來，從而有效發揮人大制度的整體功能，值得各地研究和借鑒。

該出手時就出手，麗水人大質詢監督彰顯了地方人大的擔當和作為。

在人大的權力譜系中，聽取和審議專項工作報告、執法檢查等“常規武器”使用頻率高，而特定問題調查、質詢、罷免等則因剛性強而較少使用。近年來，麗水市人大、云和縣人大探索實踐，“激活”了質詢、特定問題調查等監督職權，為加強和改進地方人大監督工作提供了鮮活樣本。

2018年6月，省內外人大制度研究專家齊聚麗水，專題研討麗水人大質詢監督。

給監督“加碼”，麗水人大首試“質詢權”

2018年5月13日，《浙江日報》頭版刊發《麗水人大辦成首起質詢監督》，介紹了麗水人大“亮劍”水污染，歷時兩年有余辦成首起質詢監督，引起極大反響。

詢問和質詢，是人大及其常委會行使監督職權的一個重要方式。然而，作為一種相對剛性的監督，質詢在人大工作中只有“零星”實踐，長期“遇冷”。

2015年7月22日，當沈明溫等9位麗水市人大常委會組成人員，在該市三屆人大常委會第二十九次會議上提出質詢案，要求就水閣污水處理廠排放不達標問題向麗水經濟技術開發區進行質詢時，要不要接下這個燙手“山芋”，就成為擺在麗水市人大常委會面前的一道“考題”。而對沈明溫等委員來說，提出質詢案并非心血來潮。

2014年10月，麗水市三屆人大常委會第二十一次會議聽取和審議了市政府《關于全市“五水共治”工作情況的報告》，提出6個方面23條審議意見，明確要求：“加快水閣污水處理廠應急池等工程建設”，“落實好污水處理廠污水達標排放”。然而，在隨后組織的審議意見落實情況調研卻發現，污水處理廠污水達標排放問題落實不到位。

“是該給監督加碼了?！闭{研組成員的這一想法，得到了其他幾位常委會組成人員的認同，大家萌生提交質詢案的念頭。

麗水市人大常委會組成人員第一次提出質詢案，麗水市人大常委會首試質詢權。被質詢的政府部門心里清楚：這次人大“動真格了”。

“明確啟動水閣污水處理廠處理工藝提升改造工程，由市建設局具體落實，由市供排水公司具體實施，市發改委、開發區管委會、市環保局等部門配合，2015年9月確定提升改造方案、落實資金……”2015年9月1日，一份時間節點明確、整改措施具體、落實部門清晰的書面答復遞交到沈明溫等9位常委會組成人員手中。

2015年9月7日，麗水市人大常委會組織了質詢案答復見面會，質詢案的提出和辦理雙方進行“面對面”交流。在隨后進行的是否滿意表決環節，9位委員都投了滿意票。

見面會后，麗水市人大常委會打響了連續跟蹤監督的“組合拳”。

2015年9月，麗水市人大常委會聽取市政府關于“五水共治”審議意見落實情況專項報告后形成新的審議意見，對水閣污水處理廠未達標排放問題整改再次提出要求。

2016年、2017年的《麗水市人大常委會工作報告》相繼提出，要“對水閣污水處理廠問題的整改開展跟蹤監督”，要“繼續重點關注水閣污水處理廠達標排放等情況”。

2017年6月，麗水市人大常委會組織代表視察市區剿滅劣V類水情況，對水閣污水處理廠整改落實情況予以重點關注；8月，麗水市人大常委會又印發《關于剿滅劣V類水工作情況報告的審議意見》，要求加快水閣污水處理廠改造提升，盡快實現一級A穩定達標排放，畫上質詢整改的圓滿句號。

持續監督終見成效。

兩年多來，麗水市人民政府加大統籌協調力度，狠抓前端加強監管和后端加快工程提升兩手措施，共計投入資金22984萬元，完成企業端排水改造提升、環境基礎設施前端改造、污水處理廠處理工藝提升改造、污水處理廠應急池建設等一系列工程。

麗水經濟技術開發區管委會加大環境監管力度，實行最嚴執法，制定開發區環境準入“負面清單”，嚴格杜絕污染源，并及時向市人大常委會匯報治理建設進展情況。

2018年2月，麗水市人民政府報告，經過兩年多的治理，水閣污水處理廠出水穩定達到一級A排放標準。麗水市人大常委會經跟蹤調查，確認了這個結果。監督法頒布實施以來浙江人大質詢第一案，達到了預期目的。

2018年7月2日，中國人民代表大會制度理論研究會《研究與交流》刊物，專題刊登《麗水市人大首試質詢權的探索和思考》。

主任筆談

運用剛性監督 增強工作實效

麗水市人大常委會主任 虞紅鳴

監督法賦予了人大及其常委會多種監督手段，但剛性監督方式一直鮮有使用。如何探索運用剛性監督方式，增強工作實效，彰顯擔當作為，已成為當前地方人大及其常委會面臨的重要課題。近年來，麗水市各級人大及其常委會在這方面作了一些探索。

敢于碰硬是責任。剛性監督手段雖然力度大，但原則程序性強、社會關注度高，監督尺度難把握、擔心政府有誤解，有顧忌、不敢用是普遍心態。剛性監督是人大的法定權力、職責所在。開展剛性監督，首先要放下思想“包袱”、強化責任擔當、敢于動真碰硬，積極回應社會關切;要不斷深化對剛性監督的認識，正確處理監督與支持的關系，立足于幫、著眼于促，發揮職能優勢，積極履職行權。麗水市人大常委會敢于首試質詢權，就是破除了“挑刺”“找茬”的顧慮，秉持了“監督既是制約也是支持”的理念，選擇質詢這一更加剛性有效的監督手段，促進政府改進工作，既履行了人大職責、又體現了人大擔當。

問題導向是關鍵。啟用剛性監督的目的是為了更好解決問題、推動工作。因此，一定要立足本地實際，堅持問題導向，緊扣黨委工作重點、緊貼政府工作難點、緊盯群眾關注熱點，多方匯集民意、找準工作切入點，使人大監督有的放矢、有所作為。比如，我們緊扣市委市政府“五水共治”工作中的重點難點和市區群眾對改善南明湖水環境的普遍關切，在前期深入調研的基礎上，精準選擇水閣污水處理廠污水未達標排放這一問題開展質詢，直擊要害、持續監督，不達到目的不罷休，體現了監督的針對性，確保了人大監督取得成效。

依法行權是原則。人大的職權是法定的，人大的工作程序和方式也是法定的，因此，依法履職是開展剛性監督的基本原則。要注重運用法治思維統領剛性監督手段的運用，堅持在法律和制度的框架內，從監督工作的實際需要出發，依法行權、監督到位。無論是云和縣人大常委會開展特定問題調查，還是麗水市人大常委會開展質詢，我們都堅持在法律和制度框架內進行探索，明確了剛性監督的啟動條件、操作程序等工作規范，建立了一整套科學合理、切實可行的工作機制。尤其是在開展質詢過程中，規范了質詢案的提出、答復、跟蹤等程序，明確了跟蹤問效、結果評定等要求，為工作的有效開展奠定了基礎。

黨的領導是保證。黨委的領導和支持是開展剛性監督的根本保證。要始終堅持和依靠黨的領導來開展監督工作，堅持重大事項向黨委請示匯報，積極爭取黨委對人大運用剛性監督方式的重視和支持。在剛性監督方式啟用前，人大常委會黨組應當第一時間向黨委匯報，就監督議題選擇、方式確定、工作程序、預期效果等予以說明，使監督工作始終在黨委的領導下有序推進。工作中，還要注重與“一府兩院”的溝通互動，取得他們的理解配合。比如，我們在對污水處理廠未達標排放問題開展質詢的過程中，主動與政府溝通，取得理解，市長親自協調制定整改方案、推進問題解決，為質詢達到預期效果創造了條件。

摸清政府“家底”，云和人大“特調”發力

在以梯田美景、木制玩具知名的云和，如今又多了一張基層人大工作的“金名片”：特定問題調查。

國有固定資產閑置，政府“家底”不清，這些許多地方普遍存在的難題，云和也不例外。“云和是個小縣，面積、經濟體量是麗水9個縣（市、區）中最小的。這些難題不破解，直接影響全縣發展、影響群眾對美好生活的追求?！痹坪涂h人大常委會相關負責人說。

如何找準破解良方？

猶如陽光撥去迷霧，“特定問題調查”成為云和縣人大摸清政府“家底”的“利器”。2012、2013連續兩年，云和縣人大常委會在審議政府預算執行和財政收支情況報告時，針對政府一邊要付出高額利息進行融資，一邊卻有大量閑置資金“趴”在賬上的現象提出審議意見，要求政府提高資金使用效益、注意防范債務風險。

2014年，在跟蹤審議意見落實情況調研時發現，財政存量資金及政府債務“雙高”不減反增現象愈發明顯。面對一邊債臺高筑，一邊存量資金“沉睡不醒”局面，云和縣人大常委會決定啟用特定問題調查。

“人大要想有一線地位，就得要有一線作為。如何發揮一線作用？關鍵時刻就要敢用、善用一些非常規的剛性監督手段，用足手中的權力，增強人大監督的實效?！睍r任云和縣人大常委會主任、特定問題調查委員會主任馬國華表示。

據公開資料顯示，改革開放40年來，全國人大及其常委會尚未成立過特定問題調查委員會，省級人大及其常委會也一直閑置這項權力，僅有市、縣級人大及其常委會偶爾使用。

云和縣人大“牛刀小試”特定問題調查權的

2014年，摸清了財政“家底”，推動政府開展了盤活存量資金“融冰”攻堅戰，激活了數億元存量資金，解決了當地政府的“燃眉之急”。這不僅為地方政府解決財政資金閑置和政府高額債務并存的難題提供有效的實踐方案，也樹立了人大特定問題調查的權威。

2015年，云和縣人大常委會“趁熱打鐵”，針對國有資產總量不斷增大，但同時大量國有資產沉淀和閑置，甚至出現資產失管、被侵占的現象，啟動了國有固定資產（存量土地和房屋）特定問題調查，使得9016畝存量土地和26.6萬平方米閑置建筑得到有規劃地再利用。

云和特定問題調查的“破冰之旅”經《浙江人大》雜志報道后，得到十二屆全國人大常委會委員長張德江同志的高度重視。張德江作出批示，要求全國人大財經委、預算工委組成聯合調研組，了解云和縣采取特定問題調查這一監督形式的情況。

2015年10月14日，全國人大常委會預算工委副主任蘇軍率調研組到云和縣開展專題調研。調研組認為，“特定問題調查形式產生的積極效應，在全省乃至全國都具有深遠意義，充分證明了人民代表大會制度的優越性，也成為豐富基層政權建設的重要經驗?！?/p>

這對云和縣人大的探索是莫大的鼓舞。

2016年，云和縣政府根據縣人大常委會的調查結果、相關決議和提供的對策建議，啟動了國資國企改革工作，開展國資國企改革方案編制工作，進行頂層設計，并于當年6月成立國資運營服務中心，推進國有固定資產集中統一監管。

“特定問題調查是一項‘剛性監督’。法律規定，調查時，有關國家機關、社會團體、企業事業組織和公民都有義務提供必要的材料?！痹坪涂h人大常委會財經工委主任任樂群說。

“以前做類似的資產調查，有些被調查部門、被調查對象不太認真。但特定問題調查，權威性、獨立性、專業性都很強，大家都很配合。”在審計部門工作12年的云和縣審計局副局長魏唐華是特定問題調查專家組成員之一。他說，整個調查過程幾乎可用“暢通無阻”來形容。

2017年，云和縣委、縣政府出臺關于進一步深化國資國企改革的意見，制訂出臺了《云和縣縣屬國有企業市場化改革方案》等5個配套文件，首批3家涉改國企主要負責人陸續到位。這標志著，由云和縣人大常委會特定問題調查開啟的該輪國企改革已完成頂層設計，正式進入改革實施階段。

喚醒“休眠”權力，激發人大工作活力

在人大歷史上，聽取和審議工作報告、執法檢查等，一直是人大監督的“常規模式”。而質詢、撤職、特定問題調查、撤銷不適當的決定和規范性文件等等，則被認為是“重磅武器”而不輕易使用。

長此以往，這些頗具剛性色彩的監督手段，慢慢被“束之高閣”，成為“休眠”的權力。

以質詢為例。2010年3月，全國人大常委會工作報告提出，“依法開展專題詢問和質詢”。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議2009年中央決算時，首次進行了專題詢問。自此以降，專題詢問在全國各地漸入佳境，而質詢卻始終“鮮見蹤影”。

這種背景下，麗水人大首試質詢權頗具標本意義。2016年1月4日出版的《檢察日報》，把“浙江麗水首試質詢權”列為《2015：人大監督十大事例》之一?！稒z察日報》理由是：“試”出了質詢權的地方實踐之路，“試”出了人大剛性監督分量。

2016年5月22日，十一屆全國人大法律委員會主任委員、中國人大制度理論研究會理事長胡康生率研究會成員到麗水、云和兩地就質詢、特定問題調查開展調研。

調研組指出，麗水、云和兩地人大啟用質詢、特定問題調查等剛性監督方式，具有里程碑意義，應該在總結工作經驗的基礎上，進行理論層面的提升，為其他地區提供可復制、可持續的借鑒模式，助力中國人大制度的進一步完善。調研組稱贊麗水質詢案為“全國首例真正意義上的人大質詢案”。

2018年6月5日，一場題為“堅持黨的領導，創新人大監督”專題研討會在麗水舉行。來自中國人大制度理論研究會、浙江大學、南京大學等單位的專家學者齊聚一堂，分析和討論麗水人大辦成質詢案的經驗，探討下一步完善人大質詢監督的做法。

“麗水人大質詢案積極回應了社會關注的熱點，有效地推進了黨委政府的中心工作；展現了麗水市委、人大、政府協同以及上下齊心、通力合作的工作格局，充分體現了麗水人大的精氣神，非常讓人佩服，在全國實屬罕見?！笔∪舜蠊ぷ餮芯繒€人理事、浙江大學公共管理學院政治系主任、博士生導師郎友興表示。

同時，專家們也指出，正是麗水人大質詢案這一探索，顯現出質詢權制度的不完整性和模糊性，需要進一步明確和完善。

可喜的是，全國人大常委會公布的2018年工作要點，“探索完善質詢機制，視情況適時推動質詢工作開展”列為“完善監督工作方式方法”重要內容。

“特定問題調查委員會這一程序一旦啟動，監督就必須要有結果?！痹稳珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、內務司法委員會副主任委員的陳斯喜曾撰文指出，“組織特定問題調查委員會是一種有很大威力的、有效的監督手段，是深化人大監督的重要措施。”

云和的特定問題調查正帶來示范效應。

2016年6月，江西省人大常委會表決通過《關于成立食品生產加工小作坊和食品攤販問題調查委員會的決定》，開啟特定問題調查。人大制度觀察者田必耀認為，“這是中國人大歷史上，省級人大常委會首次成立特調委”。

2016年9月23日上午10：35，海寧市十四屆人大常委會第四十次會議作出了《關于組織農戶剛需建房特定問題調查委員會并開展調查的決定》。這一時刻，注定要載入海寧人大的歷史——特定問題調查在海寧市首次被喚醒。

人大是國之重器，不鳴則已，鳴則擲地有聲。我們有理由期待，在未來的政治生活中，人大能夠理直氣壯地對政府官員提出質詢，特定問題調查不再“冷場”，政府所花的每一分錢都有所交待，關乎百姓利益的每一項政策的出臺，都經得起公眾的質疑和推敲，經得起歷史和實踐的檢驗。

（圖片由麗水市人大提供）