土地利用轉型與鄉村振興

龍花樓，屠爽爽，2

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101； 2.廣西師范學院北部灣環境演變與資源利用教育部重點實驗室，廣西 南寧 530001）

國際著名地理學家段義孚認為：土地利用是社會的一面鏡子[1]。鄉村發展進程中暴露出來的形形色色的社會經濟問題均可在土地利用上得以反映，也可通過管控土地利用轉型得以緩解。本文在土地利用轉型已有理論研究成果基礎上，探討土地利用轉型與鄉村振興的相互關系，闡釋實現鄉村振興的土地利用轉型路徑，以拓展土地資源管理學和鄉村地理學的研究領域。

1 土地利用轉型

土地利用轉型這一概念最初引入中國時是指與經濟社會發展階段的轉型相對應的土地利用形態在時序上的變化[2]，其中的土地利用形態指某一區域在特定時期內由主要土地利用類型構成的結構[3-4]。隨后，土地利用形態的概念被進一步拓展為單一土地利用類型在高一級類型中所占的份額[5]。隨著研究的不斷深入，土地利用形態的內涵不斷豐富，包含顯性形態和隱性形態兩種形式：顯性形態指一個區域在特定時期內由主要土地利用類型構成的結構，具有數量和空間結構兩重屬性；隱性形態指依附于顯性形態且需通過分析、化驗、檢測和調查才能獲得的土地利用形態，具有質量、產權、經營方式、投入、產出和功能等多重屬性[6]。土地利用轉型即指在經濟社會變化和革新的驅動下，一段時期內與經濟和社會發展階段轉型相對應的區域土地利用由一種形態（含顯性形態和隱性形態）轉變為另一種形態的過程（圖1）。區域土地利用轉型的實質是代表不同部門利益的土地利用類型在空間上發生沖突，并在時間上通過形態的轉變緩解這些沖突的過程，該過程包含土地利用形態的長期性和趨勢性的變化。單種土地用途轉換不能稱之為土地利用轉型，只有將其置于區域土地利用結構和功能層面考究其形態的變化才能稱之為土地利用轉型[7]。

自土地利用轉型這一研究方向引入中國以來[2-4]，基于中國社會經濟特點的土地利用轉型相關研究成果大量涌現，主要涉及土地利用轉型的理論與假說[5，8-9]、研究框架[10-11]、動力機制[12-13]和資源環境效應[14-20]，土地利用轉型與城鄉發展的關系[21-22]，土地利用的隱性形態[11，23-24]，以及某種土地利用類型和區域土地利用的轉型[25-28]；部分涉及耕地[29-31]和農村宅基地利用轉型[32-35]、土地利用轉型的機制探測[36-37]、生態環境[38-39]和社會效應[40-41]等方面的研究成果在頗具影響的國際期刊上發表。隨著中國土地利用轉型研究的國際影響力日趨擴大，土地利用研究領域的國際權威學術期刊Land Use Policy在2014年第40卷出版的“中國土地利用政策”專刊中專門設置了“土地利用轉型”研究專欄[42]。2011年，“土地利用轉型”被列為國家自然科學基金委員會地球科學一處人文地理學科中“鄉村土地利用與配置”研究方向的關鍵詞之一；2002—2017年，國家自然科學基金委員會資助了以“土地利用轉型”為主題的重點基金項目1項、面上項目27項；2015年，原國土資源部啟動了公益性行業科研專項項目“長江中游經濟帶土地利用轉型管控技術與政策創新”；截止到2018年6月20日，在中國知網（CNKI）和中國科學院文獻情報中心學位論文數據庫中，以“土地利用”及“轉型”為“主題”或“關鍵詞”，共檢索到80多篇關于“土地利用轉型”的博碩士學位論文。由此可見，“土地利用轉型”已成為當今學術界和國家行政管理部門均十分關注的重要課題[7]。

2 鄉村重構：土地利用轉型和鄉村振興的關聯紐帶

城鎮化和工業化的推進引發了鄉村產業結構的變化和人口、資金與土地等鄉村發展關鍵要素的轉移，鄉村地域的功能隨之發生變化，農業與鄉村傳統發展要素（人口、土地、資金等）和功能的變化及經濟全球化和國際競爭等新因素的介入，使得中國鄉村發展步入轉型升級與重構的新階段。鄉村重構即為適應鄉村內部要素和外部調控的變化，行為主體通過優化配置和有效管理影響鄉村發展的物質和非物質要素，重構鄉村社會經濟形態和優化地域空間格局，以實現鄉村地域系統內部結構優化、功能提升以及城鄉地域系統之間結構協調、功能互補的過程[43-44]。鄉村重構的實現路徑包括空間重構、經濟重構和社會重構三個維度：鄉村空間重構強調建立統籌城鄉的鎮村空間體系，在此基礎上按照空間相對集中和資源優化配置的原則，重構村落內部生產、生活、生態空間格局；以產業培育為核心的經濟重構是鄉村重構中最為活躍的部分，可通過推進農業適度規模經營改造活化鄉村傳統產業，利用鄉村地域的多功能價值和現代技術手段發展培育鄉村經濟新業態；鄉村社會重構需重點關注鄉村社會組織治理體系建設、農村多元化組織結構體系的形成、特色鄉村文化景觀的保護等[44]。

為適應城鎮化進程中人口、土地等鄉村發展要素變化及其對可持續發展帶來的一系列挑戰， 2017年，中國共產黨十九大報告中明確提出“加快推進農業農村現代化”“深化農村土地制度改革”“發展多種形式的適度規模經營”“促進農村一二三產業融合發展”等實現鄉村振興的若干措施和手段。鄉村振興的關鍵在于通過經濟、政治及文化建設等手段激發內部動力和吸納外部資源來重新組合、優化配置和高效利用鄉村人口、土地和產業等發展要素，從而激發鄉村活力、優化要素結構、提升地域功能、重塑鄉村形態，實現鄉村地域經濟、社會及生態的全面復興和城鄉融合的新格局。基于中共十九大提出的鄉村振興戰略的科學內涵[45]，不難發現鄉村重構是實施推進鄉村振興戰略的重要手段[46]。人口、土地和產業等鄉村發展要素的全面激活是培育發展動能、解決“三農”問題的關鍵，鄉村重構與鄉村振興的出發點在于調整關鍵發展要素的演進方向，形成各要素間耦合協調的發展格局，促進鄉村的多維度復興[45，47]。

土地利用轉型任何時候都發生在自然系統、經濟系統及管理（體制）系統這三重相互關聯、共同作用的框架之內[7]。國家或區域土地利用形態往往隨著某個國家或區域所處的經濟和社會發展階段的變化而變化。鄉村重構的實質是為應對現階段城鄉發展要素的變化，各級政府、鄉賢精英、工商企業、普通農戶以及鄉村自治組織體系等多元行為主體通過干預人口、土地、產業等鄉村發展關鍵要素重構鄉村社會經濟形態和地域空間格局的過程。土地是人類社會經濟活動的空間載體。一方面，鄉村社會經濟重構過程中生產要素的流動以及行為主體的響應必然帶來地域生產、生活、生態空間結構和土地利用形態的變化。例如，土地利用主體通過運用地租、地價等經濟手段調整土地利用結構，控制耕地非農化的速度，干預土地利用顯性形態的變化[7]；生產、生活空間重構中通過實施土地整治、村鎮規劃等工程技術手段，并出臺推動閑置廢棄宅基地盤活再利用和農用地承包經營權流轉的相關政策制度，促進土地利用顯性形態和隱性形態的轉型。另一方面，土地利用形態的轉變反過來又直接或間接作用于鄉村重構的實踐，在鄉村振興中發揮至關重要的作用，如通過整治低效利用土地推進土地流轉，為現代農業和非農產業發展提供空間場所，為人居環境的提升、基礎設施的完善和公共服務的高效配置創造必要條件[48-49]，并通過產業發展對鄉村人口的非農化、鄉村自我發展能力的提升等施加重要影響（圖2）。

圖2 土地利用轉型、鄉村振興與鄉村重構的關聯Fig.2 The relationship among land use transition, rural vitalization and rural restructuring

3 實現鄉村振興的土地利用轉型路徑

按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的實施鄉村振興戰略的總體要求，以鄉村重構為紐帶，通過管控土地利用轉型實現鄉村振興的路徑主要體現在重構鄉村生產空間實現產業振興、重構鄉村生態空間實現生態振興、重構鄉村生活空間實現組織和文化振興三個方面。

3.1 重構鄉村生產空間實現產業振興

作為鄉村產業發展的空間場所，鄉村生產空間的重構是鄉村產業經濟系統振興的必由之路[43]。鄉村生產空間重構進程中，應加快實現農業產業化與現代化以及工業的園區化，通過編制和實施城鄉一體化空間布局規劃，將對農產品依賴性強、勞動密集型的產業適當集中布局在農村地區；將技術密集型、資金密集型的高端產業布局在城鎮地區，實現城鄉地域系統之間結構協調、功能互補[43，47]。具體操作過程中，通過土地綜合整治改變土地利用顯性形態：通過開展農用地整治，大規模建設高標準集中連片的基本農田，便于實現農業的規模經營，并建立相應的農業生產基地；通過開展工礦用地整治，使鄉村工業向工業園區集中，鄉村服務業走集聚化之路，向商貿區集中；工業園區和商貿區應集中布局在區位條件優越、交通和通訊等基礎設施完善的地區，農業生產適當遠離城鎮和中心村建設區，以防止優質耕地被非農占用[47]。在優化重構集約高效的鄉村生產空間基礎上，通過創新農村產業經營管理方式，改造活化鄉村傳統產業，積極培育鄉村經濟新業態等鄉村經濟重構措施，最終形成確保農業綜合生產能力穩步提升和農村一、二、三產業融合發展的鄉村土地利用形態格局。

3.2 重構鄉村生態空間實現生態振興

鄉村生態空間重構強調遵循自然生態規律和景觀生態學原理，在大尺度上重視生態網絡和綠色基礎設施建設，在小尺度上提高生境質量和景觀多樣性，提高土地生產力、生態景觀服務能力和碳匯能力，以從不同尺度維護和修復自然生態過程和生物鏈，構建良好的鄉村生態空間格局，提高鄉村生態系統的彈性和生態服務功能，使鄉村作為城鄉發展重要的綠色空間和生態屏障[47]。具體操作過程中，通過管控土地利用隱性形態，控制土地污染源，降低農業生產化肥、農藥施用量，逐步實現清潔化、綠色化、無公害生產；通過土地綜合整治改變土地利用顯性形態，建立生態（溝、渠、河、塘、庫等）攔截系統，吸納凈化面源污染物，結合工礦用地整治強化污染物綜合治理工程，確保農村生態環境質量安全，即形成減源、截流、治理體系，著力完善農村生態系統廊道，保護物種棲息環境，保持生物資源的多樣性[50]。

3.3 重構鄉村生活空間實現組織和文化振興

通過有效的規劃調控，在推進城鎮化的前提下，合理規劃整合農村聚落，推進農村人口適度集中居住。在此基礎上，合理配置農村基礎設施，切實提高鄉村人居環境質量，形成有利于城鄉協調互動的鄉村生活空間。中國農村居民點用地“散、亂、空”的布局狀況決定了“空心村”整治成為管控土地利用轉型重構鄉村生活空間的關鍵[47，51]，核心是推進農村組織整合，建立統籌城鄉的鎮村空間體系，這也是實現生態宜居和治理有效的鄉村振興目標的必要條件。生活空間重構過程中，應注重加強鄉村地域系統在空間上、功能上的有效銜接和相互支撐，尤其應基于中心鎮、重點鎮在城鄉地域系統能量傳輸鏈條上的節點作用，以強化特色產業培育、完善公共服務設施、增強綜合服務功能為核心加快推進中心鎮、重點鎮建設。同時，還應注重保護特色鄉村文化景觀、提升鄉村文化功能，鼓勵特色聚落在傳統風貌保護基礎上，挖掘地方文化基因[52]，發展旅游服務、文化創意等特色產業，尋求傳統文化保護的經濟驅動力，實現產業發展與特色文化保護和復興的良性互動[43]，這也是鄉村社會重構和文化振興的重要內容。通過鄉村生活空間重構，最終形成服務于宜居、文明和治理有效的鄉村振興目標的土地利用形態格局。

4 結論與建議

不同的經濟社會發展階段，對應著不同的區域土地利用形態和土地利用轉型階段，由此必然帶來特定的土地利用轉型過程。鄉村重構是實施推進鄉村振興戰略的重要手段，也是關聯土地利用轉型和鄉村振興的紐帶。人口—土地—產業緊密相連，經濟—空間—社會相互交織，依托土地利用轉型與鄉村重構實現鄉村振興是一項系統工程，鄉村重構與振興的實踐直接或間接地涉及到土地、金融、社保等一系列資源配置制度和宏觀政策環境的匹配和安排[44]。鄉村振興過程中土地利用主體通過經濟杠桿、工程技術和政策制度等空間重構手段調整土地資源配置，優化土地利用形態；土地利用形態的轉變反過來又作用于鄉村重構與鄉村振興的實踐。實現鄉村振興的土地利用轉型路徑主要包括重構鄉村生產空間實現產業振興、重構鄉村生態空間實現生態振興、重構鄉村生活空間實現組織和文化振興。

城鎮化進程中鄉村勞動力要素的變化、土地經濟價值的主導、現有制度和政策體系的影響，共同驅動中國土地利用的顯性形態和隱性形態發生重大變化。為應對經濟社會發展轉型背景下土地利用形態變化出現的新形勢、新問題，決策部門亟須綜合運用經濟、法律和工程技術等多種手段，適時調整土地資源管理相關措施。土地管理法規政策和制度的制定，應充分考慮實施鄉村振興目標區域所處的土地利用轉型階段，既要充分了解該區域目前所處的土地利用轉型階段，又要瞄準隨著社會經濟發展轉型其即將步入的土地利用轉型階段，以增強土地資源管理決策的科學性。土地利用隱性形態及其變化應當成為今后通過管控土地利用轉型實現鄉村振興關注的焦點。產業興旺是鄉村振興的首要目標，而土地資源的盤活與鄉村產業的銜接對于鄉村經濟的可持續發展與資源的高效利用具有重要意義，亟需通過管控土地利用隱性形態的變化來創新土地管理政策法規及制度，探索土地利用轉型與多功能農業相結合助推鄉村振興的新模式。