改革開放40周年中國土地政策回溯與展望：城市化的視角

吳宇哲，孫小峰

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

1 引言

歷經40年改革開放，中國已然成為以城市經濟為主體的現代化國家[1]。城市化率由1978年的17.86%提升到2017年的58.52%，有15個人口超過500萬的大城市，國內生產總值超80萬億元，對全球的經濟貢獻約占三成，成為全球第二大經濟體[2-3]。正如諾貝爾經濟學獎獲得者、世界銀行前副行長約瑟夫·斯蒂格利茨所說，中國的城市化是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事之一[4]。而獨特的土地制度改革對中國城市化及其所帶來的快速經濟增長起到了極其關鍵的作用[5-7]。

從城市化的視角來考察，中國的土地制度改革大致經歷了從農村到城市，再到城鄉融合的過程：從家庭聯產承包責任制開始，農村土地變為“公有私用”，農村生產力激活，為城市化奠定了資金、勞力等要素基礎；土地使用權出讓、轉讓等城市土地的一系列變革又激活了城市土地市場，土地資本功能得到了空前釋放；目前，城鄉兩極的土地制度改革共同對城市化起到了強有力的推動作用[8]。毫無疑問，中國改革開放后的城市化發軔于土地制度改革，并影響著未來社會經濟發展的可持續性。

當前，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。我們看到美好一面的同時，更要冷靜思考進一步發展所面臨的矛盾問題，這與中國長期以來處在供給結構失衡、利用粗放這種不平衡不充分狀態下的土地制度和政策有著密切的關系。在經濟新常態與新型城鎮化背景下，如何妥善解決諸如耕地保護與城市用地矛盾、建設用地利用粗放、工業用地供給過度、保障性住房供給不足等土地問題，以及與其相關的土地財政依賴、農民財產性收入低、流動人口進城落戶困難等經濟、社會問題？如何推動土地制度改革打破這種不充分不平衡的狀態，取得新的突破？因此，有必要基于城市化視角，根據中國改革開放以來的社會經濟發展背景，考察中國土地政策的演變特征及規律，并從城鄉融合的方向展望未來城鄉土地政策的變遷路徑，以期為中國社會經濟可持續發展貢獻土地制度與政策改革方案。

2 中國土地政策回溯

根據中國社會經濟發展背景、城市化水平變化及土地政策重大事件，可將中國土地政策的演變大致分為三個階段（圖1）：1978—1998年，農村土地政策主導的改革，奠定了城市化基礎；1998—2014年，城市土地政策主導的改革，促成了土地城市化；2014年，城鄉土地政策互動，人口城市化開始。三個階段的劃分以十一屆三中全會、對外貿易松動、經濟新常態等社會經濟發展重大事件及家庭聯產承包責任制、住房分配貨幣化、新型城鎮化等土地政策重大變革為標志。

圖1 中國社會經濟發展背景與土地政策演變回溯Fig.1 Review of the background of socioeconomic development and the evolution of land use policy in China

2.1 1978—1998年：城市化基礎

1978—1998年，中國城市化水平由17.86%提升到33.35%，社會經濟發展首先得益于農村土地制度改革的紅利，紅利的釋放為城市發展提供了資金、勞動力、原料等初始動力，中國經濟面貌發生了根本性的改變，為中國后續的城市化快速推進奠定了基礎[9]。盡管城市土地慢慢蘇醒，但尚未得到真正激發，重大事件見表1。

以1978年改革開放和安徽省鳳陽縣小崗村18位農民的“包干到戶”為農村土地激活的標志，隨著1982年中國共產黨第一個關于“家庭聯產承包責任制”農村工作一號文件的正式出臺，以及1982憲法明確承認農村集體土地所有權，農村土地逐步由“私有共用”與“公有公用”轉變為“公有私用”，這極大地激發了農村生產力。據林毅夫測算，各項農村改革對1978—1984年的農村產出增長貢獻率總和為48.64%，其中，家庭聯產承包責任制的貢獻率達到46.89%[10]。根據統計數據顯示，1978—1998年，農村年人均純收入從134元增加到2 090元①據《中國統計年鑒》（1999）統計。；人均收入的快速增長使農村絕對貧困人口、貧困人口發生率從1978年的2.5億人、30.7%下降到1998年末的4 200萬人、4.6%[11-12]；1980—1998年，鄉鎮企業個數從142.5萬個增加到2 004萬個，鄉鎮企業職工數從3 000萬人增加到1.2億人②據各年份《中國統計年鑒》《中國鄉鎮企業統計年鑒》計算。。

相比于農村土地所煥發的活力，城市土地在1982年中國憲法“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”的規定下，尚未得到激活。從1987年深圳發生的中國第一宗土地公開拍賣促使1988年憲法修正案對土地使用權轉讓做出修改：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，到同年《中華人民共和國土地管理法》響應憲法所做出的第一次修正：“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”，國有土地使用權與所有權相分離，國有土地進入市場有了法律基礎。此外還有國務院于1989年下發的《關于加強國有土地使用權有償使用收入管理的通知》，準備將土地出讓收入納入財政收支體系。盡管如此，由于相關配套政策的缺乏，在1998年前城市土地活力并沒有被真正激發，土地財政也僅僅是一種設想。

表1 1978—1998年社會經濟發展背景與土地政策重大事件Tab.1 Background of socioeconomic development and major events of land use policy from 1978 to 1998

2.2 1998—2014年：土地城市化

1998—2014年，中國城市化由33.35%提升到54.77%，社會經濟發展主要得益于城市土地制度改革，大量工業園區開發與住房分配貨幣化的“雙輪”驅動促進了城市基礎設施條件改善以及制造業的繁榮。因此，該階段可被稱為“土地城市化”，重大事件見表2。

經過農村土地制度改革的積累，中國進入農產品、輕工業品盈余時代，物美價廉的“中國制造”走出國門。1998年中國對外貿易總額達3 229.5億美元，從1978年的第32位，上升到1997年的第10位[13]，成為世界上開放程度最大的國家之一，對外貿易開始松動。由于工業用地充足的供應及1998年住房分配貨幣化后的巨額土地財政支撐，中國在2001年加入WTO后的短短8年里，制造業GDP從美國的1/3到超越美國，中國由此成為世界第一大制造業基地，經濟增長突飛猛進[14]。然而2008年世界金融危機的爆發波及到中國的出口，雖然4萬億的強刺激計劃以及之后的“家電下鄉”挽救了中國宏觀經濟，緩解了產品盈余問題，但過量的投資又導致了流動性泛濫，2013年末中國外匯儲備增至3.82萬億美元[15]，房價、物價高漲。中國經濟增長所依賴的“三駕馬車”中的出口、投資已逐漸難見奇效，快速城市化及其背后的城市土地制度值得反思。

在此階段，受城市土地出讓與轉讓所帶來的巨額財政收益影響，地方政府熱衷于招商引資，興建工業開發區。同時，房地產市場的興起又開啟了“土地財政”之門。經過1994年《關于深化城鎮住房制度改革的決定》對出售公有住宅政策的實施、1996年《關于加強住房公積金管理的意見》對住房公積金管理體制的規范以及1997年《個人住房貸款擔保管理試行辦法》對住房貸款業務的全面啟動等住房制度配套政策的積累，1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的下發標志了中國住房分配貨幣化的開始，商品房與土地財政正式綁定，城市土地的權能被極大激活，地方政府逐步走上依賴土地財政的道路。而1995年美國世界觀察研究所所長萊斯特·布朗在《誰來養活中國》所拋出的中國糧食保護與建設用地的矛盾問題[16]，促使1998年《土地管理法》第二次修訂規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”以及“耕地總量動態平衡”，致使建設用地供不應求，城市土地的資本作用不斷加強。自1998年始，住房分配貨幣化與工業園區開發“雙輪”驅動的土地城市化正式形成。

然而，隨著2001年北京市申奧成功，房地產市場開始出現過熱現象。2005—2006年，政府先后出臺了10多項房市調控政策，中國自此開啟了長期的房價調控時代。土地供給結構失衡、利用粗放問題也隨之逐步顯現：大規模工業園區不僅導致產能過剩，而且產生用地粗放、低效問題，又限制了住宅用地供給；耕地總量動態平衡、新增建設用地指標限制及單一的住房體系合力助推房價，土地財政得益但不可持續。土地供給結構錯配及利用低效成為人口城市化遠遠滯后于土地城市化的重要原因[17]。

由工業園區開發與住房分配貨幣化“雙輪”驅動的土地城市化持續到2014年，中國呈現出了新常態：在出口受阻，投資不能減的背景下，刺激內需成為必然。同年，為適應中國經濟新常態，中國提出以人為核心的新型城鎮化。新型城鎮化的核心問題，是土地城市化階段所遺留的流動人口問題，市民化是這個階段城鎮化的核心內容[18]，這標志了中國城市化進程從土地城市化轉向人口城市化。

表2 1998—2014年社會經濟發展背景與土地政策重大事件Tab.2 Background of socioeconomic development and major events of land use policy from 1998 to 2014

表3 2014年后的社會經濟發展背景與土地政策重大事件Tab.3 Background of socioeconomic development and major events of land use policy after 2014

2.3 2014年：“人口城市化”開始

進入21世紀以來，經濟及人口學家普遍認為，中國的經濟與人口已雙雙進入“新常態”，這將決定未來中國城市及社會經濟發展的道路、模式和步伐[19]。2014年新常態及新型城鎮化的提出代表了中國城市發展正式進入“人口城市化”階段，重大事件見表3。根據統計顯示，預計到2030年，中國人口達到頂峰，城市化率達到70%左右，人口城市化將趨于穩定[20]。但由于土地城市化的政策影響慣性，人口城市化面臨著兩大問題：內需刺激的主要對象——流動人口，尤其是農業轉移人口面臨住房保障、戶籍、社會融合等問題；長期存在的土地供給結構錯配及利用低效阻礙了流動人口進城落戶。

經濟新常態意味著中國經濟結構需要調整。“三駕馬車”中的出口在2008年金融危機后增長嚴重減弱，在投資不能減的同時，必須依賴刺激內需來拉動經濟增長，流動人口的內需拉動成為必然。響應經濟新常態而提出的新型城鎮化，核心是人口城市化，重點則是流動人口，尤其是農業轉移人口的市民化。而流動人口一直是具備巨大消費潛力的群體，而且也是城市發展、經濟增長的重要動力。2012—2017年，雖然有8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，但在2017年末中國仍有2.87億農民工。特別是農民工在住房保障、子女教育、醫療保險等方面與城市戶籍居民存在極大差異，這不僅會抑制其消費力，而且會促使原來農村與城市的老二元結構轉化為城鎮內部戶籍居民與流動人口的新二元分割，進而阻礙社會融合[21]。

為保障人口城市化順利進行，2015年十八屆五中全會提出“使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶”，2017年十九大提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，同年的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》對土地供給結構及利用模式制定了長遠的戰略規劃。這說明，流動人口進城落戶已成為人口城市化的重心，城鄉土地制度應配合人口城市化建立與加強系統的互動協同。

3 2030年中國土地政策展望

中國城市目前正處于人口城市化階段，據《中國流動人口發展報告（2017）》顯示，2016年末，中國流動人口規模達2.45億人，占總人口的18%，相當于每6個人中有1個是流動人口；2011—2016年，跨省流動人口比例高達63.5%，仍是當前人口遷移的主流[22]。隨著愈來愈劇烈的大規模人口遷移，城鄉互動也將更加頻繁，進城落戶與鄉村振興是擺在土地制度改革面前的難題。城鄉土地制度能否達到從理念到實踐的一致，將是人口城市化成功的關鍵，也將是未來中國城鄉協調、經濟可持續增長、社會融合等良性發展的基礎。

至2030年，中國人口將達到頂峰，城市化率將達到70%左右，人口城市化也將趨于穩定，據此展望2030年前的中國土地政策：土地制度改革已進入到城鄉融合的新階段，流動人口進城落戶及其住房需求是土地政策關注重點。因此，在人口城市化進程中，土地制度改革應始終堅定以人為本的精神，推進包容性的城鄉融合式發展：以進城落戶及鄉村振興為導向，優化耕地保護策略，協調耕地與建設用地關系，推進農村承包地與宅基地改革；加大住宅用地，尤其是保障房的供給力度，建設覆蓋全群體的住房供應體系。從城鄉兩極分別來看，城市土地政策重點探索合理的住房長效機制，滿足新市民住房需求并保證土地財政可持續；農村土地政策重點推進承包地與宅基地改革，確保持續且效率的農業生產，對自愿退出土地的農民配套市民化措施。

3.1 城鄉融合的土地政策

從宏觀的城鄉融合視角設想2030年人口穩定前的土地政策，應以流動人口進城落戶及鄉村振興為導向，配套城鄉互動的土地政策（圖2）。

圖2 城鄉融合的土地政策Fig.2 Land use policy based on urban-rural integration

農村人口“離村”與“進城落戶”的銜接是關鍵發力點：宅基地三權分置改革在增加農村人口的財產性收入的同時，有利于溫和、漸進且穩定地實現宅基地退出；覆蓋全群體的住房供應體系和以房產（保有）稅為主的住房稅收體系，有利于城市新市民住房的建設及資金保障。

值得注意的是，保障房缺口需要更多的建設用地，而這又涉及到耕地保護與建設用地供給的關系。中國當前的耕地保護策略存在諸如占用優質農田、忽視耕地質量、制度成本較高等問題，考慮對耕地保護策略進行調整：優先劃定永久基本農田，實行最嚴格的控制性規劃，嚴格限制轉用，避免犧牲耕地質量換取數量平衡問題出現；其次以耕地總量動態平衡來調整一般耕地與建設用地的關系[23-24]。耕地保護策略調整不僅有利于耕地嚴格保護，而且為保障房供給提供路徑。

除此之外，強調農村人口進城落戶不代表對農村土地的放棄，承包地制度改革的重點是配合鄉村振興，留住愿意繼續從事農業生產且持續提高土地生產能力的人，他們將是農業現代化發展，乃至鄉村振興的重要基礎。

3.2 城市土地政策

為保證流動人口進城落戶、土地集約及有效管理，城市土地政策應重點關注覆蓋全群體的住房供應體系、土地財政可持續性、建設用地集約利用等問題，可從建設用地供給結構、住房供應體系、住宅用地續期三方面推進（圖3）。

圖3 城市土地政策Fig.3 Urban land use policy

在建設用地供給問題上，為扭轉以往工業園區粗放用地模式并滿足新市民住房需求，應減少工業用地供給并加強集約利用，加大住宅用地供給。在住房供應問題上，形成保障性住房、普通商品房、高檔商品房互補的住房供應體系以及相配套的增值稅、房產（保有）稅、資源占有稅的住房征稅體系：對高檔商品房征收資源占有稅、房產（保有）稅；對普通商品房征收增值稅與房產（保有）稅；保障性住房供應給低收入群體，尤其是農業轉移人口，由政府對高檔住房征收的資源占有稅來保證保障性住房的建設資金[25-26]。這既可調節房價、租金，又減少了2030后年輕勞動力人口的經濟負擔，更保證了土地財政可持續及保障房建設資金。在住宅用地續期問題上，到2030年人口高峰、城市化穩定時，增量土地財政將難以為繼。有學者設想了存量土地財政下的住宅用地續期方案：對在2030年前提前續期70年的住宅，第一次續期不再征收土地出讓金并開征房產（保有）稅；對在2030年后正常續期的住宅，到期以折抵形式，將土地出讓金和房產（保有）稅組合，按照一定比例征收[27]。

3.3 農村土地政策

中國農村改革已步入深水區，農村土地改革是其關鍵。從城市化視角，尤其是人口城市化角度來看，農村土地政策能否適配農村人口落戶城市、鄉村振興將十分重要，而重中之重則是承包地與宅基地改革（圖4）。

圖4 農村土地政策Fig.4 Rural land use policy

在黨的十九大上，習近平總書記提出“實施鄉村振興戰略”、“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”、“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。鄉村振興離不開“三農”，農民理應是鄉村振興的主人，農村土地經營承包權在愿意從事農業生產的人手中方可得到價值實現。因此，應落實《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，尤其是第二十六條“承包期內承包地的交回和收回”以及第四十三條“承包方在承包地上投入而提高土地生產能力的補償”。通過探索承包地有償退出機制，收回閑置或低效承包地，流轉給從事農業生產的人；對繼續從事農業生產且能持續提高土地生產能力的人進行相應補償以提高農業生產積極性。

在人口城市化的時代，宅基地已很難保持單一的“生活保障”角色。隨著宅基地三權分置改革的推進，宅基地對農民財產性收入增加及社會福利改善的作用將十分重要。因此，本文設想宅基地三權分置改革方向，主要是宅基地使用權轉讓：轉讓時，出讓方與受讓方自由協商交易價格并簽署協議；受讓方將協商地價款交付政府代管，政府將收到的地價款按照一定比例在農民和集體（合為出讓方）之間進行分配，并配套市民化措施；受讓方同政府簽訂協議獲得與城市住宅用地近似的原宅基地使用權[28]。

4 結論

本文從城市化視角對中國土地政策進行了回溯與展望，可以看出，中國土地政策從早期積累到快速、粗放，再到追求結構平衡、利用充分，是一條清晰的發展路徑。而隨著2030年中國人口達到頂峰、城市化進入穩定期、人口與產業對土地需求逐步穩定，覆蓋全群體的住房體系將愈加完善，工業生產在世界級先進制造業集群的引領下將實現綠色轉型，土地財政也將從增量財政轉為以房產稅為特點的可持續存量財政，鄉村振興與美麗鄉村更將成為常態。循著這條土地政策的變遷路徑，未來可期：提倡以人為本和生態文明精神的城市化與鄉村振興并駕齊驅的城鄉融合將成為中國遠期土地政策的重要方向。