政府管制、土地違法與土地財(cái)政

唐 鵬，石曉平，曲福田

（1.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

中國(guó)特色的土地財(cái)政現(xiàn)象及其成因備受學(xué)者關(guān)注，已有研究認(rèn)為分稅制改革的財(cái)政激勵(lì)、地方政府資本競(jìng)爭(zhēng)、政府官員晉升和土地出讓制度等因素對(duì)土地財(cái)政具有顯著影響[1-14]。然而無(wú)論是何種因素，實(shí)際上都離不開(kāi)政府壟斷和經(jīng)營(yíng)土地這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因?yàn)橹袊?guó)政府實(shí)際享有農(nóng)轉(zhuǎn)非和土地供應(yīng)的壟斷權(quán)。因此，有學(xué)者認(rèn)為政府對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的管制事實(shí)上形成了政府壟斷城市土地供應(yīng)的格局，是當(dāng)前土地財(cái)政產(chǎn)生的最重要的制度根源[15]?？梢哉f(shuō)沒(méi)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，即使存在財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)，土地也無(wú)法成為政府集聚財(cái)富的工具，就不會(huì)存在土地財(cái)政[16]。所以為了追逐地方財(cái)政收入最大化，地方政府存在過(guò)度使用征地政策、維護(hù)征地制度安排的偏好[17]。然而上述觀點(diǎn)還僅停留在理論層面，缺乏實(shí)證研究。而且不同管制內(nèi)容對(duì)土地財(cái)政的影響機(jī)理還有待深入細(xì)化，特別是與政府產(chǎn)權(quán)管制密切相關(guān)的價(jià)格管制，主要是政府制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的出讓機(jī)制形成差異，帶來(lái)的影響最為直接[18]。兩種不同管制具有怎樣的差異影響，特別是很多其他國(guó)家都實(shí)施農(nóng)轉(zhuǎn)非產(chǎn)權(quán)管制，而并沒(méi)有出現(xiàn)類似中國(guó)的土地財(cái)政問(wèn)題，又該如何理解？

如果說(shuō)政府擁有的農(nóng)轉(zhuǎn)非管制權(quán)為其低價(jià)征地、高價(jià)賣(mài)地提供了合法制度基礎(chǔ)，那么政府不斷增加的非法轉(zhuǎn)讓土地、非法占地、非法批地等違法行為，又是否與追逐土地財(cái)政有關(guān)呢？關(guān)于土地違法與土地財(cái)政的關(guān)系，已有研究都證實(shí)土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致土地違法行為增加，具體表現(xiàn)為地方政府為了獲取土地財(cái)政收入，不僅直接參與土地違法，而且默許、縱容甚至配合企事業(yè)單位的土地違法行為[19-23]。同時(shí)，土地違法與土地財(cái)政之間也存在某種長(zhǎng)期均衡關(guān)系，即兩者互為因果關(guān)系[24]。然而，遺憾的是，這些論文并沒(méi)有從理論上闡釋土地違法與土地財(cái)政之間的影響機(jī)理，僅僅是進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。

綜上，本文首先試圖從理論上闡釋政府產(chǎn)權(quán)管制和價(jià)格管制帶來(lái)的不同影響，以及土地違法與土地財(cái)政的相互作用機(jī)制，并提出理論假說(shuō)，然后利用2003—2014年省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。本文的主要貢獻(xiàn)在于：一是系統(tǒng)闡釋和驗(yàn)證了政府產(chǎn)權(quán)管制和價(jià)格管制對(duì)土地財(cái)政的差異作用機(jī)理，指出土地財(cái)政的根源在于政府價(jià)格管制，而不是產(chǎn)權(quán)管制，明確了未來(lái)改革方向；二是針對(duì)土地違法與土地財(cái)政的相互關(guān)系進(jìn)行了理論解釋，指出兩者間不是單純的因果關(guān)系，土地違法并不必然帶來(lái)土地財(cái)政收入，修正了兩者間關(guān)系的認(rèn)識(shí)；三是應(yīng)用聯(lián)立方程組模型，不僅保證了估計(jì)結(jié)果的有效性，也解釋了政府管制以及其他控制變量對(duì)土地違法和土地財(cái)政的差異影響，為理解并應(yīng)對(duì)土地違法和土地財(cái)政問(wèn)題提供了有力支撐。

2 政府管制、土地違法與土地財(cái)政收入：理論分析

2.1 政府管制與土地財(cái)政收入

2.1.1 政府產(chǎn)權(quán)管制對(duì)土地財(cái)政的影響

當(dāng)前，地方政府通過(guò)規(guī)劃管控、用途管制、征地制度等一系列政策措施，嚴(yán)格控制審批建設(shè)占用耕地，事實(shí)上擁有農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的排他性權(quán)利，從而形成產(chǎn)權(quán)管制狀態(tài)，其直接表現(xiàn)就是政府是城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的唯一合法供地主體，同時(shí)也是能夠合法征收土地的唯一主體。增量土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的壟斷供給、需求競(jìng)爭(zhēng)格局就被認(rèn)為是形成土地財(cái)政的關(guān)鍵。誠(chéng)然，產(chǎn)權(quán)管制為地方政府獲取土地收益提供了產(chǎn)權(quán)依據(jù)，但農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的產(chǎn)權(quán)限制本身并不直接產(chǎn)生土地財(cái)政。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)只有通過(guò)市場(chǎng)交易產(chǎn)生增值時(shí)，才會(huì)涉及價(jià)值在不同主體間的分配問(wèn)題，從而產(chǎn)生土地財(cái)政。事實(shí)上，土地財(cái)政只是反映了土地增值收益分配結(jié)果，而產(chǎn)權(quán)并不是決定收益分配的唯一依據(jù)。此外，中國(guó)對(duì)地方政府的征地權(quán)缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，容易產(chǎn)生政府過(guò)度使用或者隨意使用征地權(quán)的問(wèn)題。因此，政府的產(chǎn)權(quán)管制本身并不直接導(dǎo)致土地財(cái)政，而是現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制，誘使政府過(guò)度使用農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制權(quán)，進(jìn)而對(duì)土地財(cái)政收入產(chǎn)生影響。因此，提出理論假說(shuō)一：政府擁有的農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制權(quán)只是政府獲取土地財(cái)政收入的權(quán)利依據(jù)，并不是產(chǎn)生土地財(cái)政的根源。

2.1.2 政府價(jià)格管制對(duì)土地財(cái)政的影響

土地財(cái)政實(shí)質(zhì)上是土地收益分配問(wèn)題，政府的價(jià)格管制直接影響收益分配格局，進(jìn)而對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生影響。其管制的具體表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地征收環(huán)節(jié)的補(bǔ)償安置政策、宅基地退出環(huán)節(jié)有關(guān)拆遷復(fù)墾新居建設(shè)的補(bǔ)償政策以及相應(yīng)的社會(huì)保障配套政策和保障水平等都是由地方政府部門(mén)主導(dǎo)和制定[25-26]。而且即便是政府在不斷改善對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償政策，但村集體、農(nóng)戶、企業(yè)組織等其他有關(guān)利益主體仍然缺乏有效的利益表達(dá)機(jī)制，地方政府始終承擔(dān)著土地收益分配政策的強(qiáng)制供給角色。在這種政府定價(jià)機(jī)制下，地方政府存在以較低的補(bǔ)償成本來(lái)?yè)Q取高額的土地出讓價(jià)格的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，而且這種行為缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，因此，提出理論假說(shuō)二：政府的價(jià)格管制主導(dǎo)了土地收益分配格局，是形成土地財(cái)政的根本原因。

2.2 土地違法與土地財(cái)政收入

政府實(shí)施土地違法的原因很多，其中土地財(cái)政是一個(gè)重要的原因，其表現(xiàn)在：一是土地違法開(kāi)辟了土地隱性市場(chǎng)，政府可以采取違規(guī)征地、以租代征、違規(guī)出讓土地等方式，獲得額外隱性收入；二是政府可以選擇放松對(duì)土地違法行為的查處力度，對(duì)其他主體的土地違法行為采取默許甚至縱容的態(tài)度，從而尋求利益；三是各地普遍存在建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題，為了滿足當(dāng)?shù)卣猩桃Y和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，不得已實(shí)施土地違法，但其產(chǎn)業(yè)發(fā)展又帶動(dòng)了地方土地財(cái)政收入。關(guān)于土地違法對(duì)土地財(cái)政收入的影響作用，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是土地違法會(huì)不會(huì)直接帶來(lái)土地財(cái)政，受土地違法查處力度的重要影響。如果土地違法面臨的查處風(fēng)險(xiǎn)較低、查處懲罰力度較小，地方政府實(shí)施土地違法是有利可圖的；如果土地違法面臨較高的查處風(fēng)險(xiǎn)，并且懲罰措施較嚴(yán)，已經(jīng)導(dǎo)致違法成本大于違法收益，那么違法就是得不償失的。另一方面是國(guó)家土地督察制度建立以來(lái)，土地違法已經(jīng)成為各地分配建設(shè)用地指標(biāo)的一個(gè)選項(xiàng)，即某地如果土地違法行為較多，其能夠分配到的建設(shè)用地指標(biāo)就要減少。這也是國(guó)土部門(mén)通過(guò)指標(biāo)分配的手段和方式來(lái)監(jiān)督和防止土地違法行為?；谶@兩個(gè)方面的影響，土地違法可能并不直接帶來(lái)土地財(cái)政。因此，提出理論假說(shuō)三：強(qiáng)烈的土地財(cái)政動(dòng)機(jī)驅(qū)使地方政府實(shí)施土地違法，以增加土地收益，但受土地違法查處風(fēng)險(xiǎn)的影響，土地違法可能并不直接帶來(lái)土地財(cái)政收入的增加。

3 政府管制、土地違法與土地財(cái)政收入：實(shí)證分析

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮到數(shù)據(jù)的可獲性和連續(xù)性，本文選擇2003—2014年全國(guó)30個(gè)省級(jí)地區(qū)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析（西藏和港澳臺(tái)地區(qū)未納入分析）。其中土地市場(chǎng)交易等相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于各年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》；地方財(cái)政、土地稅收和外商投資等數(shù)據(jù)來(lái)自于各年《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

3.2 變量選取與說(shuō)明

聯(lián)立方程的內(nèi)生變量主要借鑒唐鵬[27]對(duì)土地財(cái)政指標(biāo)和土地違法指標(biāo)的選擇，其中土地財(cái)政規(guī)模（LF）是土地出讓收入和土地稅收的加總。土地違法指標(biāo)主要選用本年發(fā)現(xiàn)違法涉及的土地面積（LVA）來(lái)衡量。同時(shí)選用本年發(fā)現(xiàn)違法案件件數(shù)（LVN）和各省級(jí)地區(qū)土地違法比重（RLVA）兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行穩(wěn)健性分析。

聯(lián)立方程組的外生變量，分別從政府產(chǎn)權(quán)管制、政府價(jià)格管制、土地市場(chǎng)化改革、地方政府行為監(jiān)管機(jī)制等幾個(gè)方面選取指標(biāo)，同時(shí)納入財(cái)政收支約束、外商投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等控制變量，以識(shí)別各因素對(duì)土地財(cái)政和土地違法具有的不同影響作用。在產(chǎn)權(quán)管制方面，土地征收是政府擁有的壟斷權(quán)利，對(duì)農(nóng)用地的征收能夠較好的反映政府產(chǎn)權(quán)管制，因此選用省級(jí)政府土地征收中涉及農(nóng)用地的面積（PLA）。該指標(biāo)反映農(nóng)地過(guò)度非農(nóng)化的傾向，指標(biāo)越大，這種傾向越嚴(yán)重，政府管制權(quán)過(guò)度使用的可能性更大，政府獲取的土地財(cái)政收入規(guī)模也就相應(yīng)增加。因此預(yù)期該指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政具有正向影響。在政府價(jià)格管制方面，選取土地出讓純收益來(lái)衡量，土地出讓純收益是指政府從土地出讓中取得的純收益，即土地成交價(jià)款扣除政府支付的土地取得成本（包括征地拆遷等費(fèi)用）和土地開(kāi)發(fā)成本后的余額[28]，該指標(biāo)能夠反映土地從征收到出讓整個(gè)環(huán)節(jié)的收益分配格局。因此，借鑒唐鵬[27]對(duì)土地出讓純收益的計(jì)算方法，分別構(gòu)建了土地純收益比重（RNI）指標(biāo)和單位土地純收益（PNI）指標(biāo)，前者反映政府追逐土地純收益總額的偏好，后者反映土地出讓收益的規(guī)模效應(yīng)。土地純收益兩個(gè)指標(biāo)數(shù)值越大，政府獲取的土地純收益越多，政府的價(jià)格管制就越明顯，因此預(yù)期兩個(gè)指標(biāo)具有正向影響。同時(shí)，模型中加入土地純收益的滯后變量（L.RNI和L.PNI）來(lái)考察土地純收益的滯后影響效應(yīng)。

土地市場(chǎng)化改革極大的顯化了土地價(jià)值，對(duì)土地財(cái)政具有重要影響。本文借鑒唐鵬等[29]的研究，基于土地市場(chǎng)交易方式綜合評(píng)價(jià)了各地區(qū)的土地一級(jí)市場(chǎng)發(fā)育程度（LPM）①本文的土地一級(jí)市場(chǎng)計(jì)算方法稍有差別，土地一級(jí)市場(chǎng)指的是各交易方式占土地一級(jí)市場(chǎng)總供應(yīng)宗數(shù)的比重，權(quán)重則與其設(shè)置一致。由于2008年以后土地二級(jí)市場(chǎng)交易數(shù)據(jù)缺失，因此本文暫不納入分析。。

關(guān)于地方政府行為的監(jiān)管機(jī)制，主要考慮建設(shè)用地審批制度、土地違法行為查處情況和相關(guān)政策調(diào)控等3個(gè)方面。關(guān)于建設(shè)用地的審批制度，采用與唐鵬[27]一致的指標(biāo)，即國(guó)務(wù)院審批建設(shè)用地面積占全部審批用地面積的比重（RLA），反映將建設(shè)用地審批權(quán)上收對(duì)下級(jí)政府土地出讓行為的約束作用。有關(guān)土地違法查處情況的指標(biāo)，本文選取土地違法立案案件涉及土地面積中歷年隱漏案件的比重（RCA）和土地違法查處結(jié)果的罰沒(méi)款（AF）來(lái)反映土地違法查處情況，對(duì)隱漏案件的重新立案查處和對(duì)違法行為采取的罰款措施，代表了土地違法查處力度，這兩個(gè)指標(biāo)都是正向指標(biāo)，數(shù)值越大，說(shuō)明土地違法查處力度越大，從而對(duì)土地違法行為的遏制效應(yīng)越明顯。因此預(yù)期該指標(biāo)具有負(fù)向影響作用。同時(shí)，加入兩個(gè)指標(biāo)的滯后變量（L.RCA和L.AF）來(lái)檢驗(yàn)土地違法查處的滯后影響作用。此外，還選用土地違法查處的另一種懲罰措施收回土地（ALW）指標(biāo)和本年立案案件中歷年隱漏案件數(shù)量的比重（RCN）指標(biāo)來(lái)進(jìn)行穩(wěn)健性分析。最后，有關(guān)政策調(diào)控的影響，根據(jù)政策出臺(tái)的年份，分別設(shè)置2004年（D04）、2006年（D06）、2007年（D07）、2010年（D10）和2011年（D11）5個(gè)虛擬變量②虛擬變量的設(shè)置方法都是對(duì)相應(yīng)年份之后賦值為1，之前為0。主要反映的政策措施包括：2004年出臺(tái)的政策主要有《國(guó)務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)有關(guān)問(wèn)題的通知》 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》。2006年主要是建立了國(guó)家土地督察制度，并發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》。2007年主要是規(guī)定工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地一律按照招拍掛方式供應(yīng)，這一規(guī)定減少了工業(yè)用地協(xié)議出讓比例，促使全國(guó)各地工業(yè)用地價(jià)格上漲。2010年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。2011年《財(cái)政部、教育部關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》 《財(cái)政部、水利部關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》等。。此外，本文借鑒龍開(kāi)勝、陳利根[22]和唐鵬[27]設(shè)置政策虛擬變量的方法，設(shè)置了能夠反映整體政策調(diào)控強(qiáng)度的虛擬變量DUM③根據(jù)各年份出臺(tái)政策的頻度和力度，具體將2003年取值為1，2004—2005年取值為2，2006年取值為3，2007—2009年取值為4，2010年取值為5，2011年及以后取值為7。。

其他控制變量中，地方政府面臨的財(cái)政收入約束和財(cái)政收支壓力對(duì)土地財(cái)政和土地違法具有重要的影響，在土地財(cái)政方程中，由于土地財(cái)政收入已經(jīng)包含了部分地方稅收，因此僅選取地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支比例（RGF）。在土地違法方程中，則不僅考慮RGF指標(biāo)，還選取地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入（GBR）指標(biāo)。一般地方政府財(cái)政收支壓力越大，其土地財(cái)政偏好和土地違法動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，因此預(yù)期該指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政收入和土地違法具有負(fù)向作用。

最后，土地財(cái)政方程主要引入了外商投資變量和土地出讓面積來(lái)進(jìn)行識(shí)別，具體選取外商投資總額（FDI）指標(biāo)來(lái)反映地方政府之間的資本競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，預(yù)期該指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政具有正向作用。對(duì)于土地出讓面積指標(biāo)（LGA），同樣預(yù)期其具有正向影響作用。土地違法方程主要考慮第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的影響，因?yàn)樵诂F(xiàn)在的80%的土地違法案件中，都是未經(jīng)批準(zhǔn)占地類的違法行為，這類違法頻繁發(fā)生的主要原因是地方政府要發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，尤其是工業(yè)。因此，選取工業(yè)增加值占GDP的比重（RI）來(lái)反映這種影響，預(yù)期該指標(biāo)與土地違法呈正相關(guān)。

3.3 模型構(gòu)建及估計(jì)

由于土地違法與土地財(cái)政之間是相互影響的，因此構(gòu)建聯(lián)立方程組進(jìn)行分析，計(jì)量模型如下：

式（1）中：LFit是土地財(cái)政收入指標(biāo)；LVAit是土地違法行為指標(biāo)；下標(biāo)i和t分別表示第i個(gè)省份和第t年；Xit是一組控制變量；Dit是一組虛擬變量；εit和σit是殘差項(xiàng)。

根據(jù)變量選取部分的說(shuō)明，本文分別估計(jì)了10個(gè)模型，以此檢驗(yàn)指標(biāo)影響的穩(wěn)定性和有效性。其中模型1－模型3主要是對(duì)土地純收益兩個(gè)指標(biāo)（PIN、RNI）進(jìn)行了不同組合，以區(qū)分兩個(gè)指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政和土地違法的差異影響。模型4和模型5則分別用土地違法比重（RLVA）指標(biāo)和土地違法件數(shù)（LVN）指標(biāo)來(lái)替換土地違法涉及面積（LVA）指標(biāo)。模型6主要選用反映政策調(diào)控強(qiáng)度的虛擬變量（DUM）來(lái)代替各年的政策虛擬變量，模型7選用了土地違法查處的數(shù)量指標(biāo)（RCN）來(lái)替代面積指標(biāo)（RCA），模型8選用土地違法查處的收回土地（ALW）來(lái)替代土地違法查處的罰沒(méi)款（AF），模型9加入了土地純收益的滯后項(xiàng)（L.RNI和L.PNI）進(jìn)行分析，模型10則加入了土地違法查處變量的滯后項(xiàng)（L.RCA和L.AF）進(jìn)行分析。

由于聯(lián)立方程組內(nèi)生變量的相互影響作用，為了保證估計(jì)結(jié)果的有效性和一致性，本文采用Nelson and Olson[30]的三階段最小二乘法進(jìn)行估計(jì)，該估計(jì)方法同時(shí)消除了方程之間隨機(jī)干擾項(xiàng)帶來(lái)的影響。從各個(gè)模型估計(jì)結(jié)果來(lái)看，各變量的估計(jì)系數(shù)大小、影響方向和顯著性水平基本趨于一致，說(shuō)明模型估計(jì)結(jié)果可信，具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。限于篇幅，本文列出前3個(gè)主要模型結(jié)果(表1)。

3.4 結(jié)果分析

3.4.1 政府產(chǎn)權(quán)管制影響土地財(cái)政的結(jié)果分析

從回歸結(jié)果來(lái)看，土地征收農(nóng)用地面積指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政收入的影響并不顯著。可能的原因包括兩個(gè)方面：一是本文試圖用土地征收面積指標(biāo)反映政府過(guò)度使用管制權(quán)的傾向，但政府管制本身的合理范圍和界限并無(wú)法有效甄別；二是現(xiàn)實(shí)中地方政府獲取土地財(cái)政主要是大規(guī)模出讓土地，征收農(nóng)用地只是出讓土地的前提，因此土地出讓面積對(duì)土地財(cái)政具有更為顯著的影響作用。而結(jié)合土地收益分配的顯著影響來(lái)看，政府擁有農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的管制權(quán)本身并不會(huì)直接帶來(lái)土地財(cái)政收入，其只是為地方政府獲取土地財(cái)政提供了權(quán)利依據(jù)，該結(jié)果驗(yàn)證了理論假說(shuō)一。

3.4.2 政府價(jià)格管制影響土地財(cái)政的結(jié)果分析

出讓收益分配結(jié)果很好地反映了政府價(jià)格管制結(jié)果，從模型結(jié)果來(lái)看，單位土地純收益指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政收入具有顯著的正向作用，而對(duì)土地違法不具有顯著的影響（模型2）。純收益比重指標(biāo)的影響結(jié)果則剛好相反，其對(duì)土地違法具有顯著的正向作用，而對(duì)土地財(cái)政的影響并不顯著（模型3）。實(shí)證結(jié)果的差異表明地方對(duì)土地純收益的單位效益和規(guī)模效益的側(cè)重點(diǎn)存在差異。其中，地方土地財(cái)政偏好主要表現(xiàn)為對(duì)土地純收益規(guī)模效益的追求，即不關(guān)心單次土地出讓所獲得的純收益比重，更關(guān)心土地純收益總額，主要依靠大規(guī)模的土地出讓來(lái)實(shí)現(xiàn)。土地違法追求的則是單次交易中土地純收益的比重。主要的原因在于土地違法面臨查處的風(fēng)險(xiǎn)，一般土地違法規(guī)模較大、頻次較高，受到處罰的風(fēng)險(xiǎn)就越大。因此，土地違法更多的依靠低頻率、小規(guī)模交易，從而更關(guān)心單次交易的純收益比重。模型9加入了土地純收益的滯后項(xiàng)指標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)并不存在顯著的滯后影響。說(shuō)明土地財(cái)政和土地違法都更注重當(dāng)期的即時(shí)的短期收益，土地違法尤為如此。

綜上，土地純收益對(duì)土地財(cái)政和土地違法都具有顯著的正向作用，表明政府的價(jià)格管制形成的土地收益分配格局和政府主導(dǎo)機(jī)制是形成土地財(cái)政的根本原因，驗(yàn)證了理論假說(shuō)二。

3.4.3 土地違法對(duì)土地財(cái)政的影響結(jié)果分析

從土地違法對(duì)土地財(cái)政的影響來(lái)看，土地違法指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政收入具有顯著的負(fù)向作用，表明土地違法查處風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響作用明顯，特別是近年來(lái)土地執(zhí)法、土地督察越來(lái)越嚴(yán)格，土地違法也與地方建設(shè)指標(biāo)相掛鉤，增加了土地違法的成本，加上反腐高壓態(tài)勢(shì)，土地違法的隱性收入空間越來(lái)越小，導(dǎo)致其對(duì)土地財(cái)政不具有正向促進(jìn)作用。同時(shí)，土地財(cái)政對(duì)土地違法指標(biāo)都具有顯著的正向影響，與其他學(xué)者的研究結(jié)論相同。結(jié)果證實(shí)了理論假說(shuō)三，土地財(cái)政是地方政府實(shí)施土地違法的重要激勵(lì)，但土地違法受查處風(fēng)險(xiǎn)的影響，對(duì)土地財(cái)政不具有正向激勵(lì)作用。

表1 政府管制、土地違法與土地財(cái)政收入的聯(lián)立方程組模型估計(jì)結(jié)果Tab.1 Results of the simultaneous equations model on government regulation, land laws violation and land fi nance

3.4.4 其他控制變量的影響結(jié)果分析

在式（1）的主要控制變量和識(shí)別變量中，模型結(jié)果基本與理論預(yù)期一致，不再一一解釋。在地方政府行為監(jiān)管指標(biāo)中，建設(shè)用地審批權(quán)指標(biāo)不存在顯著的影響，說(shuō)明國(guó)家通過(guò)上收建設(shè)用地審批權(quán)來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管，沒(méi)有起到預(yù)期的作用，無(wú)法有效抑制地方土地財(cái)政行為。土地違法查處也沒(méi)有有效抑制土地違法，而且這種事后的土地查處懲罰機(jī)制還可能造成與預(yù)期相反的制度結(jié)果，反映土地違法查處力度的兩個(gè)指標(biāo)對(duì)土地違法具有顯著的正向影響。只有當(dāng)土地違法查處機(jī)制形成一種穩(wěn)定的高壓態(tài)勢(shì)，才會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期震懾作用，土地違法查處的滯后變量具有顯著負(fù)向作用，能夠抑制土地違法行為。土地收益管理政策方面，2010年和2011年的政策對(duì)土地財(cái)政具有顯著的正向影響，對(duì)土地違法具有顯著的負(fù)向影響，說(shuō)明加強(qiáng)土地出讓金收支管理規(guī)定并沒(méi)有降低地方政府獲取土地財(cái)政的熱情，但一定程度上抑制了土地違法行為。綜上，不論是旨在加強(qiáng)事前管理的建設(shè)用地審批約束，還是注重事后管理的土地違法查處懲罰手段，抑或是有關(guān)土地收益管理的政策調(diào)控措施對(duì)地方政府土地財(cái)政偏好的抑制作用都不大。

4 結(jié)論與討論

本文主要回答了政府管制和土地違法對(duì)土地財(cái)政的影響作用，在理論上首先闡釋了政府產(chǎn)權(quán)管制和價(jià)格管制對(duì)土地財(cái)政的不同影響作用，其次深入分析了土地違法與土地財(cái)政之間的相互影響機(jī)理，進(jìn)而提出了3個(gè)理論假說(shuō)，然后利用2003—2014年省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，同時(shí)考慮不同指標(biāo)帶來(lái)的影響，分別構(gòu)建了10個(gè)聯(lián)立方程組模型進(jìn)行分析。模型估計(jì)結(jié)果顯示：政府產(chǎn)權(quán)管制指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政影響不顯著，價(jià)格管制指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政具有顯著影響，土地違法指標(biāo)對(duì)土地財(cái)政具有顯著的負(fù)向作用，土地財(cái)政對(duì)土地違法指標(biāo)具有顯著的正向影響。實(shí)證結(jié)果驗(yàn)證了本文提出的3個(gè)理論假說(shuō)，即：政府對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非的產(chǎn)權(quán)管制只是政府獲取土地財(cái)政收入的權(quán)利依據(jù)，不是土地財(cái)政產(chǎn)生的根源；政府的價(jià)格管制主導(dǎo)了土地收益分配格局是形成土地財(cái)政的關(guān)鍵；土地財(cái)政動(dòng)機(jī)對(duì)土地違法有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，會(huì)促使地方政府實(shí)施土地違法，以增加土地收益，但土地違法并不必然帶來(lái)土地財(cái)政收入的增加，因?yàn)橥恋剡`法存在被查處的風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是農(nóng)地征收到供給出讓環(huán)節(jié)的增值收益分配結(jié)果，政府管制的核心在于政府決定并主導(dǎo)了土地增值收益分配機(jī)制，政府決定了農(nóng)地征收環(huán)節(jié)給予村集體、農(nóng)戶等主體的補(bǔ)償、安置政策，又在土地出讓環(huán)節(jié)壟斷供給獲得高額市場(chǎng)競(jìng)價(jià)收益。因此，應(yīng)當(dāng)注意到政府產(chǎn)權(quán)管制和價(jià)格管制具有的不同作用。在未來(lái)的改革方向上，不應(yīng)該將焦點(diǎn)放在產(chǎn)權(quán)管制問(wèn)題上，而且產(chǎn)權(quán)管制采用的數(shù)量控制、規(guī)劃管控、用途管制手段在控制城市外延擴(kuò)張、嚴(yán)格土地利用等方面確實(shí)發(fā)揮了一定積極作用。價(jià)格管制反映的收益分配機(jī)制才是引發(fā)諸多社會(huì)矛盾的根源。那么土地財(cái)政實(shí)質(zhì)上反映的收益分配問(wèn)題，是不是只要提高農(nóng)民等其他有關(guān)利益主體的收益份額，減少政府所獲收益的份額就可以了？事實(shí)上并不是這么簡(jiǎn)單。這里必須反思土地收益分配過(guò)程政府和市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制和邊界到底在哪，如何構(gòu)建完善市場(chǎng)主導(dǎo)的收益分配機(jī)制，這應(yīng)該是下一步制度改革的重點(diǎn)和方向。

在土地違法與土地財(cái)政的關(guān)系中，雖然土地違法并不必然帶來(lái)土地財(cái)政的增加，但土地財(cái)政依然對(duì)土地違法有較強(qiáng)的激勵(lì)，只要地方政府存在土地財(cái)政動(dòng)機(jī)，土地違法就有蔓延的可能，特別是在土地違法查處力度不足時(shí)，各地都會(huì)發(fā)現(xiàn)土地違法帶來(lái)的好處，從而導(dǎo)致土地違法在空間和規(guī)模上的快速擴(kuò)散，這不僅影響整個(gè)土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的績(jī)效和土地市場(chǎng)制度的改革與完善，也直接加大了土地違法治理難度，影響地方政府的執(zhí)法監(jiān)察工作，造成政府“自己”檢查處罰“自己”的困局。而且土地違法查處力度的增加，包括采用收回土地、罰款等懲罰措施，都無(wú)法有效抑制土地違法行為的增加，這需要反思土地違法查處的實(shí)際效果。因此，減少政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)，提高市場(chǎng)透明程度，堅(jiān)決打擊隱性交易和權(quán)利尋租，加強(qiáng)土地違法查處力度，增加土地違法成本是破解地方政府實(shí)施土地違法行為，獲取額外收益的有效渠道。