農村集體經營性建設用地流轉模式再審視：基于產權讓渡與市場化的視角

舒幫榮，李永樂， 陳利洪， 張夢琳，鎮風華

（1.江蘇師范大學地理測繪與城鄉規劃學院，江蘇 徐州 221116；2. 南京財經大學公共管理學院，江蘇 南京 210023；3. 河南理工大學測繪與國土信息工程學院，河南 焦作 454000）

1 引言

當前，農村集體經營性建設用地流轉備受社會關注。2013年11月十八屆三中全會明確要“建立城鄉統一的建設用地市場”，2015年2月27日，全國人大常委會確定在33個“三塊地”改革試點縣（市、區）中的15個地區開展集體經營性建設用地入市試點，并于2016年9月21日將集體經營性建設用地入市改革擴大到33個試點地區，進一步推進了集體經營性建設用地流轉改革。集體經營性建設用地流轉制度創新的核心和關鍵是收益分配[1-2]，然而，集體建設用地流轉改革探索中自然會形成不同流轉模式[3]，在相關市場機制及配套政策不健全的情況下，不合理的流轉模式可能導致土地資源配置效率低下，難以實現城鄉統籌與區域協調發展，并可能導致國家及處于弱勢地位的農民利益受損，社會穩定風險增加[4]。選擇何種流轉模式以提高配置效率，保護農民權益，進而增強改革實效，已經成為重要的理論與現實問題。

學者們從不同角度對集體建設用地流轉模式進行了總結：一是根據地區具體做法的差異分為蘇州模式、蕪湖模式、南海模式及重慶“地票”模式等[5-7]；二是根據土地所有權變化和收益分配分為轉權讓利、保權讓利及兩者結合型等模式[8-9]；三是根據政府與市場關系分為政府主導、市場主導及兩者并重型三種模式[7]；四是根據流轉對象分為實物交易和土地發展權交易兩種模式[10]。以上模式劃分對集體建設用地流轉制度改革具有積極作用，但其多從地區或運行表象上進行劃分，在對不同做法的本質特征及所屬模式的分析，以及各地集體經營性建設用地流轉本質的揭示方面，仍有待進一步補充和完善，故需進一步對流轉模式進行審視，以推進中國城鄉統一的建設用地市場建立。本文從影響收益分配、保障農民權益的基本因素角度對集體經營性建設用地流轉模式進行劃分，并考察其模式運行特點、條件及其優缺點和演進路徑，從而為集體經營性建設用地入市改革方向提供決策參考。

2 模式劃分思路：基于收益分配格局的考察

集體經營性建設用地流轉收益分配不僅要考慮政府與集體、農民間的均衡，同時也要兼顧不同集體或區域間的公平。對于前者，因集體與農民間的分配可由集體成員協商決定，故本文重點從政府與集體間收益分配的角度進行考察。由于政府提供了基礎設施建設[11]，在引導和規范集體建設用地流轉[7]、保障流轉效率和維護社會公平[12]等方面起著重要作用，故政府可根據其貢獻參與收益分配。當流轉市場機制較為規范時，政府可逐漸退出市場干預。因而，政府參與下的“市場化”水平在收益分配中起著重要作用。對于后者，不同區域間的分配則更多通過農地發展權等產權讓渡來實現。從產權理論來看，集體經營性建設用地流轉實質是相關權利的讓渡，而流轉收益主要取決于流轉的權利。相應地，收益分配主要以產權為基礎[7]，不同的“產權讓渡”將涉及不同利益主體，從而產生不同的收益分配格局及效應。因此，產權讓渡和市場化是影響流轉收益分配的兩個主要因素，故本文從這兩方面劃分流轉模式，具體思路為：首先從產權讓渡情況、市場化兩方面對流轉類別進行劃分，再通過互斥性矩陣分類法將不同類別進行組合得到流轉模式。

2.1 集體經營性建設用地流轉中的產權讓渡

當前集體建設用地流轉的客體主要包括土地使用權、所有權及農地發展權等，其中農地發展權即農地開發權[13]。雖然中國在農村集體建設用地權利束中未對土地發展權做規定[14]，但實踐中的地票交易[15]、調整入市[16-17]、城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“掛鉤”）等均可視為農地發展權交易的形式[13]，故從產權讓渡（R）角度可將流轉分為三種類型。

（1）發展權和所有權讓渡（R1）。將偏遠地區集體建設用地復墾為耕地，在扣除用于當地建設的指標后，將結余指標即農地發展權交易至城鎮周邊滿足規劃等條件的區域落地，再對落地區域的集體土地所有權進行征收[15]，從而兼顧區域公平實現集體建設用地“流轉”。該過程中農地發展權轉出區域可獲得補償而分享“流轉”收益，地票交易屬此類型。

（3）使用權讓渡（R3）。該類型僅將集體建設用地使用權通過一定方式就地流轉給土地使用者。目前絕大部分地區流轉實踐均屬該類型，如“保權讓利”模式即保持集體土地所有權不變，參照國有土地有償出讓方式進行流轉，由集體經濟組織獲取收益，政府也可能根據其貢獻分享部分收益。

2.2 集體經營性建設用地流轉中的市場化

陳會廣等[7]將流轉模式分為政府主導、市場主導及政府與市場并重型三種。然而，政府對市場的干預將導致不同程度的市場化。從現實來看，政府干預很難定量測度，政府與市場并重型與前兩類型難以有效區分，故本文僅將其分為政府主導和市場主導兩類：（1）政府主導（M1），即政府對流轉市場進行宏觀調控，總量控制土地供應，并對流轉進行嚴格審批、監管，從而保障集體經營性建設用地規范、有序流轉。（2）市場主導（M2），目前主要存在兩種：①規范市場（M21），即政府建立了流轉市場相關規范與法律規定，集體建設用地流轉必須遵守，如蘇州市建立了較規范的流轉市場；②隱性市場（M22），是指存在于合法、規范市場外，游離于各種制度之間且得不到已有法律認可、逃避各種制度管制的流轉市場[19]，這種市場缺乏相關法律規范，集體建設用地流轉基本為私下流轉。

3 模式劃分結果與分析

根據前述模式劃分思路，采用互斥性矩陣可將集體經營性建設用地流轉劃分為9種模式，但對于發展權和所有權讓渡的情形涉及到政府征地，故其僅與政府主導相結合。同時，在發展權和使用權讓渡情形下一般不存在隱性市場，故其僅與政府主導和規范市場相結合，故實際上可得到6種模式（表1）。這些模式在流轉主體、交易機制、權屬變化、流轉范圍等方面具有不同特點，并對區域及相關主體收益分配產生一定影響（表2）。

表1 集體經營性建設用地流轉模式矩陣分類Tab.1 Matrix classif i cation of rural construction land transfer modes

表2 不同流轉模式特征比較Tab.2 Comparison among the characteristics of different transfer modes

3.1 政府主導下的農地發展權及所有權流轉模式（R1M1）

這一模式是在政府對集體經營性建設用地流轉總量及過程進行宏觀調控，從而不影響一級土地市場[7]的前提下，將偏遠地區閑置集體建設用地復墾為耕地，將形成的結余指標（農地發展權）通過市場進行交易，選擇符合城鄉建設總體規劃和土地利用規劃（“兩規”）且合適地塊進行征收，從而將土地所有權變為國有后讓渡給土地使用者（當前的“增減掛鉤”、重慶“地票”及成都“遠距離指標捆綁掛鉤”[15]均屬此模式），或將土地使用權直接還給原集體（可包括發展權出讓方）進行經營（類似于“轉權讓利”），進而實現集體建設用地流轉。

該模式下收益分配存在兩種情形：一是土地征收時，發展權接受方因土地被征收而獲得征地補償等收益，發展權出讓方獲得發展權讓渡收益，而政府則通過征地獲得“剪刀差”收益，且此時政府收益分配比例較大，而集體及農民獲得的收益較少；二是類似于“轉權讓利”時，原集體土地所有者僅需按規定繳納一定稅費即可獲得國有土地使用權，繼而可通過讓渡土地使用權獲得收益[20]，發展權接受方和出讓方可按股份分配收益，也可由接受方一次性給予出讓方發展權利益補償，此時政府收益分配比例相對較小，集體與農民獲得大部分收益。該模式可盤活區位不佳的農村集體建設用地，促進區域間土地資源優化配置，可有效促進不同區位農村集體經濟均衡發展，但其需較完善的農地發展權交易機制及“兩規”，并從發展權轉移與區域發展保障等方面制定合理的發展權價值核算體系及收益分配機制。

3.2 政府主導下的使用權流轉模式（R3M1）

與上一模式相似，這種模式下政府根據土地利用規劃及年度計劃等對流轉進行總量控制，保持對一級土地市場的壟斷。不同的是該模式在保持土地所有權不變的前提下，將集體經營性建設用地使用權通過出讓等方式就地流轉給需求者。這種模式運行簡單，也是許多試點地區使用的模式之一，如古田、蘇州、安陽、蕪湖等[7]。在收益分配上，雖然不同地方具體操作辦法有所不同，使政府分享收益的比例有所差異，但集體及農民一般會獲得大部分流轉收益。該模式允許土地使用權就地流轉，一定程度上實現了農村集體土地資產的盤活，有利于區位條件好的農村集體經濟的發展，但難以兼顧不同農村區域的公平性，可能擴大不同區位農村集體經濟發展差距，不利于區域間土地資源的優化配置，同時也可能因政府對市場干預過多而造成效率損失。這種模式下集體經營性建設用地流轉需符合“兩規”，并由政府統一管理，經政府審批后才可流轉，故其需具有完善的“兩規”、高效的管理機制及健全的收益分配機制。

3.3 政府主導下的農地發展權及使用權流轉模式（R2M1）

該模式是R3M1的改進，也結合了R1M1兼顧區域均衡發展的優點，即在產權讓渡方面，將偏遠地區閑置集體建設用地復墾為耕地，并將形成的農地發展權通過市場轉移到區位較好的地區，再選擇符合“兩規”的地塊進行落地，將其用途變更為集體經營性建設用地，進而將其使用權流轉給土地使用者。從目前各地試點來看，北京市大興區[21]、海南省文昌市、浙江省德清縣、江蘇省武進區等地區試行的農村集體經營性建設用地異地調整入市就屬于這種模式。在收益分配上，農地發展權接受方通過讓渡土地使用權而獲得流轉收益，但其需按一次性或入股分紅等方式將部分收益分配給發展權出讓方，故地處不同區位的集體和農民均可分享收益。同時，與R3M1相似，政府因對流轉過程及流轉收益的形成具有一定貢獻，故其也將分享一定比例的收益。

該模式涉及不同區域農地發展權轉移及發展權接受地區土地使用權流轉，可在不改變集體土地所有權的前提下盤活偏遠地區存量集體建設用地，促進農村區域間土地資源優化配置，保障農村地區均衡發展。同時，該模式有利于將分散的集體建設用地逐漸集中，實現規模效益，避免“村村點火”的早期農村工業發展模式，因而這種模式應為今后集體建設用地入市改革的重要方向之一。當然，該模式需完善的“兩規”及規范的農地發展權交易市場，同時需完善耕地保護與經濟發展區域協調機制。

3.4 隱性市場下的使用權流轉模式（R3M22）

這種模式是相關法規未明確允許集體建設用地流轉或試點，但在強烈的現實需求和利益驅使下，集體經濟組織或農民通過規避甚至違反國家法律法規，私自流轉集體建設用地使用權。近年來許多非試點地區的集體建設用地流轉便屬于該模式。因該模式中流轉主體相對混亂，故收益分配也不規范，不同地區和地塊的收益分配主體及比例都可能存在較大差異，政府也可能通過稅費、罰款等方式從中參與分配。

總投資中剔除稅金等屬于內部轉移支付的部分，即在概算總投資中剔除稅金部分，不考慮勞動力、材料的價格修正。投資按3.22%剔除后，經濟評價總投資變為12 469萬元。其中 2011年 387萬元，2012年 816萬元，2013年5 633萬元，2014年5 633萬元。

雖然該模式對一些地區農村工業化和經濟發展起到了促進作用，但因隱性市場中流轉主體混亂，價格相對較低，對土地使用者有著較強的誘惑，使土地隱性市場交易不斷擴大，不但破壞了區域合法土地市場的公平性，同時也會造成土地利用效率低下及集體土地資產流失，損害了農民集體利益。此外，隱性流轉市場還造成了許多歷史性矛盾與問題，如筆者在蘇南地區調研發現，有些地區地價上漲，村民因多年前“出讓”給企業的建設用地價格過低而與企業發生矛盾，同時也存在大量企業無土地使用證等違法用地行為。

3.5 規范市場下的使用權流轉模式（R3M21）

該模式與R3M1模式相似，但政府干預已逐漸讓位于規范性市場，由集體經濟組織根據市場需求進行流轉[7]。在此模式下，集體建設用地只要符合“兩規”即可按規范市場規則（可參照國有土地市場規則）進行流轉，“兩種產權，同一市場，統一管理”。該模式運行流程相對較簡單，是中國一些試點地區采用的模式之一，如南海、順德模式[7]。在收益分配上，該模式仍與R3M1模式相似，但因政府對流轉收益實現所做的貢獻相對較小，故其分享收益比例相對較小，甚至不直接參與分配。

該模式充分給予了集體流轉決策權，有利于實現集體建設用地資產價值的實現，促進集體經濟發展，但其不足在于區位不佳的集體建設用地難以入市，不能兼顧農村發展的區域均衡性，不利于農村土地資源優化配置。這種模式的前提是已建立了較規范的流轉市場，政府能根據“兩規”、地價管理及合同備案等從宏觀上管控流轉市場。

3.6 規范市場下的農地發展權及使用權流轉模式（R2M21）

這種模式在前一模式基礎上，將偏遠地區農地發展權交易至區位較佳的地區落地（即將發展權接受區合適的農地變更為建設用地），進而將新增建設用地使用權進行流轉，實現集體建設用地跨地區流轉與就地流轉相結合，以彌補R3M21模式無法兼顧區域均衡發展及R2M1模式政府干預過多的不足。當前各試點地區尚處于探索時期，這類規范市場還未真正建立，故目前該模式尚較少。這種模式對收益分配的影響與R2M1模式相似，其不同點在于此模式建立了規范市場，政府在流轉中僅進行宏觀管控，而對具體流轉過程及收益實現無需過多干預，故政府的收益分配比例相對較小，甚至不參與收益分配。

同時，這種模式充分給予了農民集體流轉決策權，有利于保障不同區域農民集體以土地權利參與經濟發展，促進農村土地資源優化配置及區域間的均衡發展，有利于推進集體建設用地的集中、規模利用，故這種模式是未來發展的一種趨勢。因市場模式下可能增加政府宏觀調控與管理的難度，故該模式的運行不僅需要建立規范的市場交易平臺及完善的市場機制，還需健全市場監督機制及流轉糾紛協調機制，科學編制“兩規”。

4 不同流轉模式的演進

隨著改革的推進，以上流轉模式大體遵循以下演進路徑（圖1）：在尚未建立流轉市場機制甚至未開展試點時，許多地區因工業化的需要，農民或集體在利益驅使下通過直接轉讓等形式進行隱性流轉[22]，此時即為隱性市場下使用權流轉模式（R3M22）；雖然農民自發隱性流轉集體建設用地未得到政府承認，國有土地市場也會受到一定影響，且地方政府任由隱性流轉不管也可能受到中央懲罰，但隱性流轉為地方發展提供了用地保障，因而部分地方政府在權衡利弊基礎上通過試點或采取了各種措施來規范流轉市場，如制定較規范的管理辦法等，從而形成規范市場下使用權流轉模式（R3M21）；也有地區在制定流轉辦法的同時，加大政府對流轉總量、價格等的管控力度，避免其影響政府壟斷一級土地市場，從而形成政府主導下使用權流轉模式（R3M1），但該模式在市場機制進一步完善、政府干預減弱時，即可演變為前一種模式；而有些地區則在最大限度減少與《土地管理法》等法規沖突的基礎上，結合城鄉統籌及區域發展公平性，將區位不佳的農地發展權轉移至城鎮周邊，并將城鎮周邊合適的地塊征收為國有并進行出讓，或將土地使用權返還給原集體，形成政府主導下農地發展權和所有權流轉模式（R1M1），但其本質并非是在保持土地集體所有前提下的流轉。

以上4種模式中，中間兩種模式并未考慮到區域公平發展，故需將農地發展權納入市場制度改革范疇，故而，規范市場下使用權流轉模式進一步演變為規范市場下農地發展權及使用權流轉模式（R2M21），而政府主導下使用權流轉模式可通過考慮區域公平發展，或考慮完善市場機制并減少政府干預等，分別演變為政府主導下農地發展權及使用權流轉模式（R2M1）和規范市場下農地發展權及使用權流轉模式（R2M21）。政府主導下農地發展權及所有權流轉模式在修改現有法律不允許集體建設用地直接流轉的規定的條件下，可演變為政府主導下農地發展權及使用權流轉模式（R2M1），而當市場機制進一步完善，政府干預讓位于市場機制，其也將演變為規范市場下農地發展權及使用權流轉模式，進而形成較為合理的集體經營性建設用地流轉模式。

從以上演進路徑可見，規范市場下農地發展權及使用權流轉模式將是當前集體經營性建設用地入市改革的方向。然而，正如前文所述，當前國家相關法規尚未對農地發展權歸屬等做出明確規定，而這一權能的模糊不清可能導致農民集體收益分配權利被部分排斥甚至被剝奪，進而降低集體建設用地配置效率，阻礙改革進程，因此亟需從法律法規上明確農地發展權主體及發展權轉移和實現方式[23]。

5 結論

本文從影響流轉收益分配的兩大主要因素即產權讓渡及市場化出發，對集體經營性建設用地流轉模式進行了再審視，研究表明：（1）可將集體經營性建設用地流轉劃分為政府主導下農地發展權及所有權流轉、政府主導下使用權流轉、政府主導下農地發展權及使用權流轉、隱性市場下使用權流轉、規范市場下使用權流轉以及規范市場下農地發展權及使用權流轉6種模式；（2）不同模式在流轉主體、交易機制、土地權屬及流轉范圍上具有差異，并對收益分配產生影響：宏觀上，包括農地發展權流轉的模式可使不同區位的農村集體分享流轉收益，有利于農村區域公平發展，優化土地資源配置；微觀上，流轉模式由政府主導向規范市場主導轉變時，政府收益分配比例會因其貢獻而有所減小，集體和農民分配比例會逐漸增加。（3）不同模式間形成了一條“隱性市場→政府主導→規范市場”與“使用權流轉→農地發展權和所有權流轉→農地發展權及使用權流轉”的演進路徑，且規范市場下農地發展權及使用權流轉模式將是當前改革的重要方向，但不同地區流轉模式演進路徑有所差異。（4）為推進集體經營性建設用地入市改革，需在科學制定“兩規”的基礎上，建立并不斷完善流轉市場機制與交易平臺，健全市場監督機制和流轉糾紛協調機制，加強政府對市場的宏觀調控與管理能力，明確農地發展權主體及發展權實現方式，制定合理的收益分配機制。

當然，本文劃分的6種模式中除政府主導下的發展權及所有權流轉模式外，在其他模式的實踐中還存在土地所有權上移的現象，如村集體或鄉鎮集體參照征地程序及補償辦法對下級村民小組或村集體所有的土地實施“征收”[24]，故還可對以上模式劃分出更多的流轉類型，不同類型中集體內部收益分配也有所不同。因此，在改革過程中，不同地區需根據當地流轉基礎、歷史問題及流轉管理現實需求等選擇恰當的模式與類型進行探索，循序漸進，最終實現改革目標。