建立現代財政制度的邏輯起點與實現路徑

楊驍

【摘要】本文探討了現代財政制度建設的邏輯起點和核心，認為國家治理現代化是現代財政制度建設的邏輯起點，法治財政是現代財政制度建設的核心最后本文認為推進現代財政制度建設需要制定財政基本法，建立具有權威性的財政法律框架，以營改增為突破口，完善稅收制度體系；加強預算制度建設，提高財政支出效率；建立事權和支出責任相適應的制度，優化政府間財政關系。

【關鍵詞】現代財政制度 邏輯起點 實現路徑

十八屆三中全會強調“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，要求“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”由此可見，十八屆三中全會《決定》指明了我國建設現代財政制度的方向。本文從我國財政制度演進的歷史脈絡人手，深入探討現代財政制度的基本屬性，進而分析現代財政制度建設的邏輯起點，最后討論我國現代財政制度建設的具體實現路徑，以作為學習十八屆三中全會《決定》的心得體會，就教于大家。

1現代財政制度建設的邏輯起點

十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是實現完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；強調財政是國家治理的基礎和重要支柱。由此可見，現代財政制度建設必須以國家治理體系和治理能力的現代化為邏輯起點。唐亞林認為，治理現代化的內涵是制度十組織十能力，即以能力建設為導向，以組織優化為重點，以制度建設自我完善為落腳點。因此，現代財政制度建設，必須有利于完善和發展中國特色社會主義制度；有利于健全國家治理組織架構，促進政府、市場主體與社會組織的和諧共榮；有利于推進政府調控方式的現代化、市場機制的現代化和社會組織的現代化，進而實現國家治理能力的現代化。具體來說，現代財政制度建設必須服務于政府與市場關系、政府與社會關系、政府與納稅人關系及政府間財政關系的重新定位與優化。

1.1現代財政制度建設必須服務于政府與社會關系的重新定位

十八屆三中全會指出，要“激發社會組織的活力，正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。社會組織建設是創新社會治理機制的重要內容，是國家治理體系建設的重要環節。現代財政制度建設必須服務于政府與社會組織關系的重新定位，大力支持社會組織的建設，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織及相關志愿服務組織。在財政支出方面，適合由社會組織提供的公共服務，交由社會組織承擔，可安排一定的財政資金支持。在財政收入方面，要完善針對社會組織的捐助減免稅收制度，減輕社會組織的運轉成本，賦予其相關的籌資渠道及空間。

1.2現代財政制度建設必須服務于政府與納稅人關系的重新定位

政府與納稅人之間的關系在一定程度上是一種“互惠”關系，即政府承諾向社會公眾提供公共產品和公共服務，納稅人則承諾依法向政府提供公共產品和公共服務的成本補償，而成本補償大多以稅收的形式體現出來，故而形成了公共產品與稅收價格間的組合關系。政府提供公共產品和公共服務，并依法征收相應的稅收收入，或以其他形式組織財政收入；而納稅人則接受公共產品和公共服務，并依法繳納相應的稅收額度?，F代財政制度建設從支出角度講，要求公共產品和公共服務提供的種類、數量與質量必須滿足納稅人的需求，否則會受到納稅人以腳投票的懲罰，從收入角度講，要求稅收制度的設置必須降低超額負擔，盡量保持稅收中性，要求稅收收入的征管必須減少納稅人的納稅成本，提高征管效率，從而形成新型的政府與納稅人關系。

2我國現代財政制度建設的實現路徑

2.1以營改增為突破口，完善稅收制度體系

完善稅收法律制度體系，重點是以營改增為突破口，完善地方稅系；提高直接稅的比重，有效發揮調控作用；規范稅收優惠政策，改善企業生產條件，釋放居民消費需求。一是要進一步擴大營改增的行業范圍，加快彌合增值稅的抵扣鏈條，并適當降低增值稅的稅率，將增值稅改造為中央稅，僅在生產和批發環節征收，允許地方在不超過原增值稅分享額度內開征零售環節銷售稅，使之成為省級地方稅系的核心稅種。二是要改造和整合現有房產稅費制度，形成以個人房產稅為主要內容的新型房產稅制度，使之成為市縣級地方稅系的核心稅種；并根據國際經驗、結合我國實際情況擇機開征遺產稅，特別是針對不動產的遺產稅。三是要積極推進個人所得稅的分類與綜合制度改革，提高個人所得稅在整個稅收制度體系中的地位，積極發揮收入分配的功能。四是要完善消費稅制度、資源稅制度和環境稅制度，調節消費和生產，提高資源使用效率，改善環境質量，增進可持續發展能力。

2.2制定財政基本法，建立具有權威性的財政法律框架

建立現代財政制度，必須制定財政基本法及相關法律，建立具有權威性的財政法律框架。一是要制定財政基本法，明確財政對于國家治理的重要作用，其核心在于明確政府與市場、政府與社會、政府與納稅人之間的關系。既要發揮市場在資源配中的決定性作用，又要更好地發揮政府的調控功能；既要強調政府依然是社會公共管理功能和責任的承擔者，又要激發社會組織的活力；既要發揮政府在國家治理中的重要作用，又要保證納稅人積極參與國家治理。二是要制定政府間財政關系法，明確政府間財政體制及相互關系。其核心是適應國家治理體系的變化，建立相對扁平化的財政體制，形成中央、省和市縣三級財政架構，減少財政層級，提高財政運行效率。三是要完善實體性和程序性的財稅法律制度體系，提高財政制度的執行效力。財政法律方面主要是預算法、轉移支付法、會計法、社會保障法（救助法）等，稅收法律方面重點是將我國現有稅收法規、條例升級為稅收法律，提升其權威性和規范性。

2.3 科學編制預算，提高預算透明度

重點是實施全面規范、公開透明的預算制度，建立跨年度預算平衡機制，構建中期預算制度框架；建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

2.4 完善立法，建立權威性和規范性的財政制度

財政立法的關鍵，一是要確立財政基本法，明確財政的宗旨和核心內容；二是要構筑財政事務的法律支撐體系，比如，預算法、轉移支付法等；三是要構筑稅收實務相關法律體系，重點是將國內主要稅收法規升級為稅收法律，比如增值稅條例、消費稅條例等。穩定稅負，釋放企業和居民活力盡管近期的部分稅收制度改革可能增加企業和居民的稅收負擔，比如新的房地產稅出臺、資源稅從價計征、消費稅擴圍提率等，但需要從總體上穩定稅收負擔，改善企業的生產經營環境，釋放居民的消費需求。重點是增值稅要簡化和降低稅率，避免“營改增”后其進一步“一稅獨大”；同時要切實對中小企業實行結構性減稅。

2.5 建立事權和支出責任相適應的制度，重構政府間財政關系

重構政府間財政關系，核心在于建立事權和支出責任相適應的制度。一是要合理劃分政府間事權與支出責任，適度加強中央事權和支出責任，保證地方財力與其事權和支出責任基本匹配。二是要完善一般性轉移支付制度，限制專項轉移支付制度，合理解決縱向財力差異；部分事權支出責任可由中央通過轉移支付委托地方承擔，建立事權和支出責任相適應的財政制度框架。三是要根據主體功能區定位和地區間經濟差異為基礎，構建以生態補償為主要指向的橫向轉移支付制度，

2.6 加強預算制度建設，提高財政支出效率

馬駿認為，預算能力是國家能力的重要支撐，預算是推進國家治理的重要手段。因此，建設現代財政制度推進國家治理現代化，必須加強預算制度建設。一是要建設全面規范的預算制度，將全部財政性資金的收支活動納入預算管理，消除預算監管財政性資金的死角，提高預算管理的剛性。二是要建設公開透明的預算制度，在扁平化的國家治理框架下，構建納稅人參與預算編制、執行和決算的有效機制，提高預算透明度，保證納稅人對預算的監督落到實處。三是要建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。四是要推進預算績效管理，強化資金使用單位的績效意識，實行績效考核與次年預算掛鉤的制度；提高預算資金管理的精細化程度，通過精細化管理提高預算資金運行的透明度和預算資金使用的效率。

結論：本文首先回顧了新中國財政制度演進的歷史脈絡，以便揭示財政制度與政治經濟制度以及傳統、文化等非正規制度之間的相互關聯。其次本文認為現代財政制度建設必須以國家治理體系和治理能力的現代化為邏輯起點，服務于政府與市場、社會組織、納稅人及政府間關系的重新定位。

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