論公共價值管理理論對國家治理現代化的啟示

摘 要：公共價值管理理論，是20世紀末西方公共行政學發展過程具代表性的重要理論產物。2013年11月召開的中共十一屆三中全會提出了："推進國家治理體系和治理能力現代化"這一理念，標志著中國已經進入了"治理時代"，專家學者對這一理念的解讀闡釋，可以幫助對其內涵進行更好的理解。在立足于這一本土理念的基礎之上，審視公共價值管理理論，可以得出一些關于推進國家治理現代的啟示，包括政府需要創造公共價值、國家公共部門及人員應進行職能創新、政府工具需要創新等。

關鍵詞：公共價值管理理論；國家治理現代化；治理體系；治理能力

一、引論

上世紀末，在信息時代到來、全球化日益深化等因素的綜合推動之下，西方公共行政學的理論又迎來了新的發展熱潮。這一方面符合公共行政學理論發展的邏輯，也是對西方社會現實狀況的產物。從傳統的公共行政理論開始，西方公共行政學理論的發展體現出了價值、工具兩種理性逐漸走向融合的趨勢；在20世紀90年代后期，因為市場化和私有化的政府改革遭遇發展瓶頸，所以新公共管理理論走向失靈，現實狀況呼吁新的指導理論出現，新公共管理逐步轉換進入為后新公共管理階段；從政府的職能發展上看，政府職能的統治時代以及管理時代已經逐漸成為了歷史，目前的處于的時代則成為治理時代，而公共價值管理理論，則是治理時代產生的眾多治理理論之一。

公共價值管理理論，是西方公共行政學理論發展過程中價值理性與工具理性走向融合的最具代表性的理論產物。這一理論正式創立的時間為1995年，這一理論的最初提出者和最具代表性人物為美國行政學家馬克？穆爾。公共價值管理理論是對原有的傳統公共行政理論以及新公共管理理論等的一次超越，在將來也勢必會成為公共管理的主流理論中的一個。這一新的熱點理論為西方國家的政府改革以及社會治理提供了新的思路，在一定程度上將公共管理和公共價值進行了較好的結合。

雖然公共價值管理理論是西方行政學理論發展的產物，其所針對的情況和所要解決的問題，也是存在于西方社會的。由于歷史發展的進程不同，中國的政治社會現狀、公共管理問題與西方世界存在著很大的差別，公共價值管理理論必然不能完全適用于中國的公共管理實踐。然而，作為新穎而先進的公共行政理論，其對于中國目前的發展也具有著一定的指導意義。

之所以說對中國具有指導意義，是因為中國的治理時代已經來臨。2013年11月召開的中國共產黨的十一屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。” 這標志著中國也進入了治理時代。之所以進入了治理時代，一方面因為跟隨了公共行政理論的發展，更重要的是我國發展到現在的階段，要想處理好目前面臨的問題以及進行更深入的改革與發展，選擇“治理”這一理念是勢在必行的。

本文從推動國家治理體系和治理能力現代化這一理念出發出發，結合中國社會發展和政府改革的實際，審視公共價值管理理論，發現其對于中國國家治理體系和治理能力現代化所能帶來的啟示。

二、國家治理現代化理念的內涵

國家治理現代化，即國家治理體系與治理能力現代化，這一概念的內涵非常豐富，無論要利用包括公共價值管理理論在內的任何理論來推動其實現，都必須對其內涵進行較為充分的理解與把握。

（一）國家治理現代化的基本內涵

關于國家治理體系與治理能力的基本內涵，在這一概念產生之后，中共中央總書記習近平就對其進行了闡釋“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。” 這一闡釋可以作為理解國家治理現代化的基礎與出發點。國家制度體系、管理各方面事務的能力可以看做是國家治理的兩個基本要素，這二者是相輔相成的關系，也是現代化的兩大對象。

（二）理念的深層次挖掘

在對國家治理體系與治理能力現代化這一理念基本內涵的理解基礎上，各方專家學者們對其內涵、主體與目標等進行了更加深入的討論，這些討論對于更高層次的理解國家治理現代化是必不可少的，也是引進公共價值管理理論的基本前提條件。

1.理念的內涵挖掘

從這一理念的內涵角度來講，這一理念的主要理論來源是21世紀初進入中國的治理理論。這一理論的優勢在于彌補政府與市場的治理能力欠缺的同時打開社會主體參與治理的渠道，形成多元主體、動態參與和網絡化的治理模式。而這一模式的實現，必須在合理的規則框架內進行，約束主體的行為范圍以及其長期的行動軌跡。而現代社會中最為高級、明確、具有最強約束力的規則無疑是法律。所以，國家治理現代化在很大程度上意味著法制化，意味著依法治國方略的真正實現。

除了法制之外，制度的建設與應用也是國家治理現代化的應有之義。鄭言、李猛認為推進國家治理體系與治理能力現代化的目的是完善和發展中國特色社會主義制度，國家治理體系是指“黨領導下管理國家的制度體系和各領域體制機制、法律法規相互協調，日趨合理”，國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力” ，兩者的關系可以比喻為是“骨與血肉”，治理體系作用的發揮在于治理能力，二者是互相依靠、緊密相關的，制度的建設與良好應用也是國家治理現代化的內涵與要求。

2.治理主體的現代化

針對國家治理現代化這一理念，很多學者對于其主體，也就是治理的主體進行了研究與描述。治理意味著多元化的主體與利益，而不是單一的主體來履行職能。在中國的現代化建設過程之中，毫無疑問治理的核心是中國共產黨，而推動國家治理現代化的主要主體一般認為是政府。除了黨和國家之外，在治理主體方面，更要強調其他主體的參與，因為這一點在以前的重視不足，也是最需要跟進的部分。包括人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度等，都需要更好的發揮其功效，民主黨派、社會團體、群眾組織、第三部門以及其他社會主體都應該獲得穩定的制度性渠道共同參與到國家治理中來，共同推動國家治理體系和治理能力現代化，達成治理目標。

3.國家治理現代化的目標

國家治理體系與治理能力現代化這一理念的提出，欲在溝通國家、社會的基礎上突破之前的權力政治性與效率主義，實現治理的最高目標“善治”，它力圖在國家與社會之間尋找一種平衡點，使得公共利益最大化， “善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。” 總而言之，國家治理現代化的核心目標，就在于實現“善治”。

三、公共價值管理理論及其啟示

公共價值管理理論產生于西方學界而又針對于西方社會的狀況，其內容必然不完全契合于中國實際，所以以整套公共價值管理理論為基礎，在此之上對中國國家治理現代化進行整體設計，是本末倒置、脫離現實的做法，缺乏意義。而上一節描述了國家治理體系與治理能力現代化的基本內涵以及對其進行的理論上深度挖掘的基本內容，正確的途徑是以這些本土理論為基礎，來對公共價值管理理論的內容進行審視，尋找其與中國國家治理現代化相契合的部分，而后加以引進，為我所用，促進“善治”目標的實現。

（一）公共價值管理理論的基本內容

公共價值管理是一個有關公共價值的管理理念，是一種基于公共價值的公共管理理論，是以公共價值為基礎和目的的公共管理工具的創新，它是公共價值思潮的興盛在公共管理領域的體現。 公共價值管理理論雖然是一套方興未艾的理論，但是到目前為止其內容已經非常龐雜豐富，很難對其全部內容進行總體概括。所以在這里對其較為基本的內容進行梳理。

首先，公共價值管理理論指出了公共價值的創造過程，創造公共價值，是進行價值管理的前提和基礎。公共價值的創造過程主要分為三個部分：第一步是對公共價值進行認知，其中涉及到公共價值的仲裁者應該是誰、其應該接受怎樣的政府績效兩個關鍵性的問題；第二步是對公共價值進行創造，公共管理的負責者在新的環境之下，需要對公共組織的公共價值進行多個維度的闡釋，利用政治協商機制來明晰公眾的期望與偏好；第三步是對公共價值進行評估，理論創始人穆爾說明了評估的重要性，并且提出了運用公共價值鏈來對組織的績效進行評估。

之后，公共價值管理理論強調對了公共管理主體的職能進行創新。因為所有的公共事務的管理必須依靠公共管理主體的行動，公共管理主體在很大程度上決定了公共管理的成效和結果。公共管理者應該主動在同公眾的互動中識別和發現公共價值，并在與上級公共部門的互動中主動爭取政治支持，營造有利的授權環境，積極整合必要的資源，最終實現公共價值的創造。 具體而言，包括公共管理主體的角色、關注點，以及對效率、責任和公平三者的平衡，公共價值管理理論都進行了相關的探討。

最后，也是最為重要和豐富的部分，公共價值管理理論闡釋了基于公共價值而產生的公共管理理念。這樣的理念本質上是公共價值與公共管理的實踐活動相結合的理論產物。具體而言，其包括以公共價值為基礎的戰略管理、績效管理、網絡化治理，他們分別是公共價值和戰略管理思想、績效管理、網絡化治理相結合的產物。另外，這些公共管理理念中，還包括一種對于公共政策及服務的有效性的新的評判標準，即以公共價值的失靈為標準，這本質上是公共價值的失靈與公共政策、服務互相結合的產物。

以上便是公共價值管理理論的基本內容，當然，公共價值管理理論的內容遠遠不止于此，由于本文的最終目的在于尋找這一理論對于中國國家治理現代化的啟示，所以在這里就不再對理論內容進行過多闡釋。

（二）公共價值管理理論對中國治理現代化的啟示

從推進中國國家治理體系與治理能力現代化的角度出發，結合中國公共管理其其他方面的基本情況，來對公共價值管理理論內容進行觀察，可以得到如下啟示。

1.政府需要創造公共價值

在中國，推動國家治理體系和治理能力現代化的主要主體就是政府，目前中國政府的一大主題，就是推進服務型政府的建設。政府之于社會和民眾，其角色應該是服務者，而如果像扮演好這一服務者的角色，一方面要提供更好的服務，另一方面也要創造公共價值，要注意構建與市場以及社會的合作關系，構建包含合作信任的共同價值。

針對中國公共管理的實際狀況，有學者設計了中國政府創造公共價值的主要流程，一共分為五個步驟：第一，認知并辨析公共價值在某一具體公共領域（如經濟管理、教育管理、社會保障）中的內涵；第二，探尋公共價值在這一公共領域中的具體表現；第三，圍繞公共價值創建公共政策或公共服務目標；第四，通過公共政策與公共服務的供給在具體的公共管理實踐中落實公共價值；第五，在政策執行、務遞送中不斷評估公共價值是否得以實現。

2.國家公共部門及人員應進行職能創新

國家治理能力的現代化，更多的在于國家公共部門以及其人員能力的提升，在中國，國家公共部門以及其人員就是公共管理的主體。而公共管理主體職能創新則是公共價值管理理論的主要內容之一。所以，可以運用公共價值管理理論中的這一部分，推動國家公共部門以及其人員的職能創新。

首先，中國的公共部門及其人員應該重新定義自己的角色，其不應該繼續將自己僅僅看做是一個簡單的執行者或者說技術官僚，而更應該成為一個探索者和戰略家，與其他主體一起認知、定義和創造公共價值，實現戰略者和技術人員的有機結合；其次，公共部門及其人員也應轉移自身的關注點，為了更好的履行公共價值的創造工作，其應該更加關注社會公眾的集體偏好，因為公共價值的主要來源之一便是集合之后的公眾集體偏好；最后，公共部門及其人員在履行職能時不僅要關注效率這樣的經濟上的問題，隨著中國經濟的發展和公民權利意識的增強、以及社會主義國家的要求，也要更加關注公平這樣的政治問題，以及對社會和公眾負責的責任問題，做到效率、公平、責任的合理平衡。

3.政府工具需要創新

擁有先進的政府工具，是保證國家治理現代化，特別是國家治理能力現代化的一個關鍵點。自新公共管理運動興起以來，在公共管理領域，政府工具一直是一個熱點的問題。然而一直以來政府工具都明顯具有管理主義的色彩，中國也是如此。在新的時代中，新公共管理逐漸陷入了困境，而原有的政府工具也已經不能很好的解決公共管理問題，有可能會遭遇失敗的結果。所以，政府工具需要升級與創新。

而公共價值管理理論的出現，為政府工具的升級創新提供了一個契機，中國也可以立足于公共價值管理理論，對政府工具進行發展與創新。依據穆爾的思想，可以將政府的戰略管理和績效管理相結合，從而形成一種“戰略三角”，有效的實現公共價值。另外，原有的常見的政府工具，包括目標管理、合同承包、全面質量管理、流程再造等，都可以與公共價值相結合，形成新型的政府工具，讓工具的運行體現出公共價值的因素，從而為政府工具注入活力，防止政府工具走向失靈或失敗，保證國家治理能力可以跟隨時代的發展和升級，實現對于新情況和新問題的良好解決。

四、結語

推進國家治理體系和治理能力現代化這一理念內涵廣泛，包含著對各個方面的許多要求，專家、學者對這一理念的解讀也眾說紛紜，但都是對其中一個或一些方面的闡釋和挖掘，都是實踐這一理念時所要進行考慮的。這一理念的實現是一個艱巨而又復雜的過程。

而公共價值管理理論，作為一公共價值為基礎的公共管理理論的集合，同樣也表現出很強的龐雜性和深度性，對于這一理論的深入理解和挖掘，也并不是一蹴而就的工作。本文針對公共價值管理理論中對于國家治理現代化啟示的挖掘，可以說是冰山一角，更多的相關啟示，有待于進一步的發現。總之，要立足于我國的治理體系與治理能力現代化這一目標，以及我國其他各個方面的實際，去辯證尋找公共價值管理理論中可以為我所用的內容，是今后繼續相關研究的一條可行途徑。

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作者簡介：

郭智睿，1994年生，男，內蒙古赤峰人，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業碩士研究生在讀.